地方国有资本投资创效研究：功能定位、运作模式与绩效评价
—— 基于合肥、深圳、成都、苏州等标杆地区的比较分析
摘要
本研究聚焦地方国有资本投资创效这一核心议题，系统分析标杆地区国资平台在 “引领产业发展、服务区域发展” 功能定位下的运作模式与绩效表现。研究以 “战略创效 + 财务创效” 双维评价框架为分析工具，选取合肥、深圳、成都、苏州四地为典型案例进行深度剖析，兼顾北京亦庄、河南、山东等地的特色实践。研究发现：标杆地区形成了产业投资引领型、资本运营平台型、耐心资本价值型、产城融合赋能型四类差异化模式；成功的关键在于功能定位精准、制度创新与专业能力协同；在服务国家战略和区域发展的前提下，地方国资可以实现战略价值与财务价值的高度统一。研究建议：各地应因地制宜选择适配模式，建立科学分类考核体系，完善容错纠错与退出机制，为国有资本更高效地服务于新质生产力培育提供参考。
关键词：地方国有资本；投资创效；双维绩效评价；产业投资；新质生产力
第一章 引言
1.1 研究背景与问题的提出
国有资本从 “管资产” 向 “管资本” 转变，是新一轮国企改革的核心命题。在这一转型过程中，地方国资承担着引领地方产业发展、服务区域经济战略的重要使命。2025 年是国有企业改革深化提升行动收官之年，国务院国资委明确要求地方国有企业 “科学把握国资国企在新征程上的功能定位，因地制宜大力发展新质生产力，加快开启增长的‘第二曲线’”。
与此同时，各地竞相效仿以 “合肥模式” 为代表的国资投资实践，但对其功能定位、适用条件及绩效评价缺乏系统性研究。一个核心问题亟待回答：地方国资如何通过资本运作有效实现 “引领产业发展、服务区域发展” 的战略功能？不同运作模式下的绩效表现如何？哪些制度因素构成了成功的关键？
1.2 核心概念界定
本研究中的 “投资创效” 包含两个层面：一是战略创效，即通过资本运作实现产业引领、区域服务、科技创新等国家及地方赋予的功能目标；二是财务创效，即实现国有资本保值增值、获取合理投资回报。二者统一于地方国资 “增强核心功能、提升核心竞争力” 的总目标之中。
1.3 研究对象与范围
本报告聚焦于地方国资中从事产业发展和投资运营的核心平台 —— 包括国有资本投资公司和运营公司等，以资本运作服务区域产业战略为主要功能。主要研究合肥、深圳、成都、苏州四个标杆地区，同时纳入北京亦庄、河南、山东等地的特色实践作为参照。报告不覆盖以公共服务和民生保障为主的功能保障类、公益服务类地方国企。
1.4 研究方法
采用案例研究法与比较分析法，基于公开财报、政府公告、权威机构排名数据及政策文件，对各标杆案例进行 “战略 + 财务” 双维深度剖析。
需要说明的是，本研究的案例选择基于公开信息的可获得性和社会认知的代表性，在众多地方国资成功实践中，四大标杆地区在运作模式的典型性、公开数据的详实度和市场影响力上均较为突出，能够较好地支撑本研究的分析框架。
1.5 “创效” 的研究边界
值得特别指出的是，本研究所讨论的 “创效” 不仅局限于即期财务回报，更包含了服务地方产业升级、培育新质生产力、稳定区域经济等中长期战略价值的创造。这种立体的 “创效观” 是区别于纯市场化投资机构的重要维度。
第二章 地方国资的功能定位与 “创效” 评价框架
2.1 国家层面对地方国资的功能要求
国家对地方国资的功能要求与中央企业保持统一框架，同时强调 “因地制宜” 的差异化落实。
总目标与核心功能。 “增强核心功能、提升核心竞争力，做强做优做大国有企业和国有资本” 是总的战略方向，国资国企要 “更好发挥国有经济战略支撑作用”。在 “三大作用” 框架下，地方国资需在科技创新、产业控制、安全支撑三个方面发挥作用，并结合地方实际推进落实。
“三个集中” 的布局导向。 2025 年 1 月，国务院国资委明确提出，要加快推动国有资本 “三个集中”—— 向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。下半年地方国资委负责人研讨班进一步强调，要 “紧紧围绕‘三个集中’，优化国有资产增量投向，调整存量结构，带头抵制‘内卷式’竞争，加强重组整合，推动国有资本优化配置”。
两类公司的差异化定位。 国务院国资委明确区分国有资本投资公司与运营公司的不同功能：投资公司侧重产业投资和产业培育，推动产业集聚和转型升级；运营公司侧重资本流动和保值增值，通过市场化手段盘活存量资产。本报告研究的各地标杆，涵盖了两类公司的实践。
发展新质生产力的任务导向。 国务院国资委强调，“要以编制和实施‘十五五’规划为契机，指导推动地方国有企业始终坚持战略导向、长期主义，以培育壮大新质生产力重塑未来核心竞争力”，“要在科技创新、产业创新融合发展中奋勇争先”。
2.2 地方层面的功能定位实践
在地方层面，各地国资委在落实国家统一部署的基础上形成了差异化的功能分类和管理模式。以重庆市为例，其市属国企被分为产业发展、功能保障、金融服务、文化产业和投资运营 5 大功能类型，覆盖 14 个领域，逐户明确战略定位、重要使命和重大角色，聚焦 “一企一主业” 原则，集团主责主业核定后一般在 5 年规划期内保持相对稳定。作为聚焦先进制造业和战新产业的国有资本投资运营公司，重庆渝富控股集团加快形成 “产业投资” 和 “资本运营” 双轮驱动发展格局。
在分类考核方面，重庆市 “一企一策” 建立高质量发展指标体系，从增长与价值贡献、改革与风险防控、投资与创新发展、功能与使命担当四大维度，分行业分领域设计行业共性指标和企业个性指标。国务院国资委也于 2026 年明确要求 “深入实施‘一企一策’分类考核”，推动分类考核体系化、精准化。
在地方国资投资创效实践中，各地根据自身资源禀赋和产业基础选择了差异化的路径和功能侧重。为便于后续分析，本研究对不同地区国资平台的核心功能进行初步定位：合肥侧重新兴产业 0 到 1 的培育，深圳侧重科技创新生态的多元孵化，成都聚焦硬科技赛道的长周期资本赋能，苏州立足制造业升级的强链补链，这四种不同定位构成了各具特色的 “创效” 路径。
2.3 地方国资的 “创效” 内涵与双维评价框架
基于上述功能定位分析，本研究构建 “战略创效 + 财务创效” 双维评价指标体系，作为后续案例分析的统一标尺。
表 2-1 地方国资投资创效双维评价指标体系
| 评价维度 | 一级指标 | 核心考察内容 |
| 战略创效 | 产业引领 | 本地主导产业投资额占比、战新产业新增投资占比、产业链带动效应（产值、就业、税收）、关键核心技术突破 |
| 区域服务 | 地方重大战略任务完成率、本地招商引资贡献度、产城融合项目落地率 | |
| 科技创新 | 被投企业研发投入强度、科技成果转化数量、国家级 / 省级专精特新企业培育数 | |
| 财务创效 | 资本回报 | 投资回报倍数（MOIC）、内部收益率（IRR）、退出收益（DPI） |
| 资产质量 | 国有资产保值增值率、净资产收益率（ROE） | |
| 资本效率 | 杠杆与流转 | 社会资本撬动倍数、基金退出率及退出周期、非主业资产清理完成率 |
需要说明的是，本框架不追求每个案例在所有指标上都有精确定量数据，而是提供定性 + 定量相结合的比较分析视角。
请点击输入图片描述（最多18字）
第三章 地方国资投资创效的运作模式
3.1 模式一：产业投资引领型（以投带引）
核心逻辑：国资直接投资或领投重大项目，带动社会资本跟进，实现产业链从无到有或快速升级。代表地区：合肥。
关键特征：政府深度主导决策、聚焦战略性新兴产业、全生命周期陪伴、高风险容忍度。合肥建投定位为 “重大项目的操盘手”—— 京东方 175 亿由建投投出，蔚来 70 亿也由建投出资，长鑫项目中建投通过清辉集电做了第一大股东的实控方。
“合肥模式” 的不可复制性在于：一是需要雄厚的财力基础和长期的战略定力，合肥对长鑫的投资持续近十年，历经三年累计亏损 366 亿元仍持续加注；二是需要专业化、全链条的尽职调查能力和跨部门的战略协同体系；三是需要扎实的产业基础和发展规划，能够为所投项目提供完整的落地配套和产业链生态。
适用条件：地方财力较强、决策魄力较大、有明确的全链条产业规划、具备专业投资研判能力。
3.2 模式二：资本运营平台型（基金矩阵）
核心逻辑：以政府引导基金和市场化母基金为工具，撬动社会资本，分散风险、放大杠杆。代表地区：深圳、苏州。
关键特征：市场化运作、覆盖企业全生命周期、LP 多元化、专业化投资团队。深创投管理基金规模近 5700 亿元，已推动 288 家企业上市，其中专精特新 “小巨人” 企业超 500 家，民营企业占比达 95%。
适用条件：金融基础较好、人才集聚度高、市场化程度高、区域创新生态完善。
3.3 模式三：耐心资本价值型（投早投小投硬）
核心逻辑：在硬科技赛道进行早期布局，以 “十年磨一剑” 的定力陪伴企业成长。代表地区：成都。
关键特征：长周期陪伴、容忍短期亏损、深耕国家战略赛道、投早投小投硬。成都产投 2016 年以 4.0625 亿元投资海光信息时，后者 “连产品都未定型”，经过近十年培育收获了超百倍回报。
适用条件：具备长期投资定力、有专业化产业研判能力、政策支持力度大、区域有契合的产业基础。
3.4 模式四：产城融合赋能型（链主 + 生态）
核心逻辑：以 “链主” 企业为抓手，打造全产业链生态，实现产城协同发展。代表地区：北京亦庄、上海国投。
关键特征：“链主” 企业牵引、覆盖全生命周期、资本 + 空间 + 政策一体化赋能。上海国投仅用不到 3 年时间在上海构建起完整的聚变能源产业链，截至 2025 年底管理基金规模超 2800 亿元，旗下母基金撬动了 6 倍以上的社会资本。
适用条件：拥有开发区 / 高新区体制优势、具备链主企业资源、区域产业规划清晰。
3.5 模式比较与适用性分析
表 3-1 四类国资投资创效模式对比表
| 模式 | 功能侧重 | 资本介入程度 | 风险特征 | 典型代表 | 适用场景 |
| 产业投资引领型 | 产业培育 | 深 | 高 | 合肥 | 战新产业从 0 到 1 |
| 资本运营平台型 | 资本放大 | 中（杠杆） | 中 | 深圳、苏州 | 科创生态、产业集群升级 |
| 耐心资本价值型 | 科技创新 | 深 | 极高 | 成都 | 硬科技早期布局 |
| 产城融合赋能型 | 区域服务 | 深 | 中 | 北京亦庄、上海国投 | 开发区 / 新区整体开发、未来产业培育 |
第四章 标杆案例深度研究
4.1 合肥模式：产业投资引领的创效标杆
平台主体：合肥建投、合肥产投集团
功能定位：以国资引领培育战略性新兴产业，实现 “从无到有” 的产业突破。
运作模式：国资引领→项目落地→股权退出→反哺新产业，形成完整的资本循环闭环。合肥国资均选择 “雪中送炭”，不图短期财务回报，而是陪伴企业穿越周期 —— 京东方落户合肥时亏损超 10 亿元，蔚来汽车一度深陷资金链危机，国资均坚定出手。
编辑搜图
请点击输入图片描述（最多18字）
旗舰项目三大标杆：
京东方：合肥建投累计投资超百亿元，成功引入显示面板产业。后续通过减持部分股权，退出收益超 300 亿元，成为合肥国资首轮资本闭环的经典案例。
蔚来汽车：2020 年，合肥建投以 70 亿元注资换取蔚来 24.1% 股权，并签订对赌协议，要求蔚来 5 年内在合肥形成千亿产值。此次投资不仅帮助蔚来缓解了资金链危机，更推动蔚来中国总部落地合肥，其后合肥国资持续加码新能源赛道布局。2025 年，合肥战略性新兴产业产值占规上工业比重已超六成。
长鑫存储：2016 年成立之初，长鑫的启动资金为 180 亿元，合肥与兆易创新按 4:1 的比例出资，合肥产投出资 144 亿元。项目历经三年行业周期低谷持续亏损 366 亿元，合肥国资不仅未退出，反而持续加注 ——2024 年底碧桂园拟退出时，合肥建投还斥资 20 亿元买下其持有的老股。2025 年 DRAM 行业进入 AI 驱动的涨价周期，长鑫全年扭亏。2026 年一季度，长鑫科技营收 508 亿元，净利润 330.12 亿元，单季利润已超过科创板 605 家上市公司净利润的总和。根据招股书，合肥国资相关主体持股比例达 35%，有机构估算上市后市值或超 3 万亿元，对应投资回报可能高达万亿元级别。
创效评估： 表 4-1 合肥模式投资创效评估表
| 评价维度 | 表现 | 说明 |
| 战略创效 | ★★★★★ | 从无到有培育面板、半导体、新能源三大千亿级产业集群，战新产业产值占规上工业比重超六成 |
| 财务创效 | ★★★★★ | 京东方退出收益超 300 亿，长鑫潜在万亿回报，蔚来项目带动千亿产业链 |
| 资本效率 | ★★★★☆ | 退出渠道以 IPO 和协议转让为主，但长周期特点带来一定的流动性管理压力 |
核心启示：“合肥模式” 的成功核心在于系统性战略研判而非 “豪赌”，正如安徽大学经济学院金融学系主任邓道才所指出的 ——“外界看到的是大手笔，看不到的是专业化、全链条的尽职调查”。这一研判体系包含四条战线同步推进：技术研判、政策导向、法务尽调、商务谈判。在此基础上，形成 “国资引领 — 项目落地 — 股权退出 — 循环发展” 的完整闭环，从而实现了战略创效与财务创效的双重突破。
4.2 深圳模式：基金矩阵驱动的科创创效
平台主体：深创投、深投控
功能定位：以市场化基金矩阵服务科技创新与产业孵化，发挥资本运营的核心功能。
运作模式：深创投（创投直投 + 基金管理）+ 深投控（国有资本投资公司），构建覆盖企业全生命周期的政府引导基金群。深创投管理基金规模近 5700 亿元，累计投资企业超 1700 家，其中专精特新 “小巨人” 企业超 500 家，已推动 288 家企业上市。深创投在投资策略上展现出鲜明特征 —— 民营企业占比 95%，“投早投小” 占比 85%，硬科技占比 90%。
旗舰项目阵列：2025 年通过 IPO 退出 15 个项目，包括摩尔线程等明星案例，回报倍数超 600%。2026 年 2 月，深创投登记备案粤港澳大湾区创业投资引导基金，注册出资总额高达 504.50 亿元，LP 涵盖顺络电子、建信投资、华润资本、工银投资、东莞科创、中兴创投、珠海科创投、粤财基金、深润国创等产业资本及国有出资平台。
创效评估： 表 4-2 深圳模式投资创效评估表
| 评价维度 | 表现 | 说明 |
| 战略创效 | ★★★★★ | 大量早期科创企业获得支持，专精特新 “小巨人” 企业超 500 家，民营科创企业受益面广 |
| 财务创效 | ★★★★☆ | 整体回报稳健，2025 年通过 IPO 退出 15 个项目单年即实现强劲收益 |
| 资本效率 | ★★★★★ | 撬动社会资本比例极高，5700 亿管理规模中直投占比较小，杠杆效应突出 |
核心启示：深圳模式通过 “基金群” 不仅放大了财政资金的引导效能，更以大规模、高流动性的资本市场为被投企业提供了最有力的直接退出通道，构建起完善的创投生态闭环。其核心能力在于构建了 “政策性目标” 与 “市场化运作” 之间的平衡机制 —— 以 4700 亿规模的政府引导基金为核心工具，通过多元化 LP 结构和专业的市场化管理团队，既保证了资金投向符合区域产业战略导向，又实现了持续稳健的财务回报。
4.3 成都模式：耐心资本的硬科技创效
平台主体：成都产投集团
功能定位：以耐心资本服务国家战略与地方产业升级，聚焦硬科技赛道的长周期投资。
运作模式：长期陪伴、投早投小投硬，容忍长周期亏损，扮演 “产业合伙人” 而非单纯的财务投资者。成都产投集团凭借 “投资人 + 合伙人 + 服务商” 的产业赋能定位，在海光信息和中无人机两个项目上创造了超越市场化投资机构的超常回报。
海光信息：2016 年 1 月，成都产投拿出集团超过半年的利润 4.0625 亿元 —— 当时集团全年净利润仅为 6.87 亿元 —— 押注海光信息，彼时海光信息 “连产品都未定型”。十年过后，成都产投资本回报率超过 100 倍。
中无人机：2014 年，成都产投以 6000 万元资金参与航空领域布局，获得中航工业相关股权。2019 年中无人机启动重组，成都产投正式成为中无人机股东。至 2022 年 6 月中无人机登陆科创板时，持股市值已达约 31.32 亿元，增幅一度超过 50 倍。2025 年询价转让中，成都产投获得 41.99 元 / 股的转让价格，17 家投资者获配 1012.5 万股，摩根大通等境外机构及诺德基金等头部公募纷纷入局。目前成都产投已实现阶段性盈利近 9 亿元，最终预估盈利超 20 亿元，投资回报超过 30 倍。
成都产投相关负责人坦承，海光信息百倍回报确有一定运气成分，但中无人机的超额回报则是 “投资系统” 的胜利 ——2012 年起与成飞民机合作参与 C919 核心部件国产化攻关，为航空赛道积累了专业认知，在 2016 年成都确立建设西部科技中心的目标后精准布局，敏锐捕捉到了政策风口。
创效评估： 表 4-3 成都模式投资创效评估表
| 评价维度 | 表现 | 说明 |
| 战略创效 | ★★★★★ | 破解 “卡脖子” 技术难题，培育本土链主企业，服务国家科技自立自强战略 |
| 财务创效 | ★★★★★ | 海光信息回报超百倍，中无人机回报 30-40 倍，均为市场顶级的投资回报水平 |
| 资本效率 | ★★★☆☆ | 退出周期极长（中无人机培育约十年、海光信息约九年），流动性压力突出 |
核心启示：成都模式的独特价值在于证明了 —— 地方国资可以通过 “产业合伙人” 定位，在传统市场化资本因周期压力和亏损风险而不愿涉足的硬科技早期阶段，“敢投、能成、肯退”。从 2012 年参与 C919 攻关积累航空制造认知，到 2014 年布局无人机、2016 年押注芯片，再到 2022 年收获成果，成都产投用约十年的战略定力，走通了一条区别于传统财务投资的 “协同创新” 之路。这一定位是成都产投区别于合肥模式的独特之处 —— 如果说合肥模式强在 “从 0 到 1” 的产业培育和项目引入，成都模式的特色则在于 “从科研到产业化” 的早期赋权与长周期陪伴。成都产投的案例有力印证了：在最需要国家资本发挥引领作用的领域，“耐心资本” 不仅具有实现超额财务回报的潜力，更是服务国家战略、推动高水平科技自立自强的重要路径。
4.4 苏州模式：母基金驱动的产业链创效
平台主体：苏创投
功能定位：以母基金 + 专项产业基金精准服务本地制造业 “1030” 产业体系（10 大产业集群、30 条关键产业链）。
运作模式：以 180 亿元注册资本，撬动 3200 亿元管理基金规模，杠杆倍数接近 18 倍。苏创投下设 10 个专项小组，按照行业领域和地域划分，对应苏州十大区县板块进行网格化覆盖，组建了约 200 人的专业投资团队，每年走访尽调企业超过 3000 家，从中筛选出约 200 个重点跟进项目，最终投资约 100 家。
旗舰创效：成立以来累计直接投资项目中已有超 60 家企业成功上市。2025 年取得亮眼经营业绩：新增合作基金规模 915 亿元，新增管理基金规模 725 亿元；新增直投项目 139 个，其中苏州项目 128 个、占比 92%。当年苏州 “百亿人才基金” 正式发布，总规模 100 亿元，重点支持生物医药、人工智能、低空经济、具身智能等新赛道。直投项目年均增值率达 11.1%，“直投 + 子基金” 双轮驱动，参与了苏州全市超过三分之一的融资事件。
创效评估： 表 4-4 苏州模式投资创效评估表
| 评价维度 | 表现 | 说明 |
| 战略创效 | ★★★★☆ | 超过 70% 资金投向苏州 “1030” 产业体系硬科技领域，精准服务本地制造业升级 |
| 财务创效 | ★★★★☆ | 累计超 60 家企业上市，直投项目年均增值率 11.1%，整体回报稳健优异 |
| 资本效率 | ★★★★★ | 180 亿元资本撬动 3200 亿元管理规模，杠杆效应突出，活跃度极高 |
核心启示：苏州模式的最大特色在于以 “母基金 + S 基金” 市场化运作模式，通过网格化、高密度的区域深耕，实现了精准度极高和退出通道极为通畅的投资闭环。其网格化的 “产投地图” 实现了对区域内优质项目的精准覆盖和精细化投后服务，这有别于其他地区主要依靠外部引进项目的方式，体现了独特的 “深耕本土” 能力。
4.5 其他特色标杆简析
北京亦庄（产城融合赋能型） ：作为专业化、市场化、价值化的产业赋能型投资平台，截至 2025 年底管理资产总规模超 2100 亿元，资产总额近 1500 亿元，在管项目超 300 个，紧密围绕经开区四大主导产业与六大未来产业方向，构建起覆盖全生命周期的资本供给链条。
河南模式（逆周期产业承接） ：2021 年，河南国资果断出手承接华为分拆的 X86 服务器业务，超聚变落户郑州。短短五年间，超聚变成长为全球算力巨头，2025 年营收达 582.46 亿元、净利润 10.30 亿元，市场份额国内第二、全球第六，最新估值达 470 亿元，创业板 IPO 拟募资 80 亿元。
山东模式（并购整合型） ：山东重工通过并购整合打造了全球领先的商用车产业链，山东能源通过整合省内煤炭资源提升了行业集中度和抗风险能力，展示了以并购手段实现产业集中和价值提升的路径。
上海国投（未来产业培育型） ：上海国投公司构建了以千亿级三大先导产业母基金为主体的基金矩阵，其中先导母基金投决金额达 492 亿元，投决进度达 144%，投资强度和规模稳居全国第一梯队。
第五章 模式比较与成功要素分析
5.1 四大创效模式综合对比
表 5-1 四大地方国资投资创效模式综合对比表
| 评价维度 | 产业投资引领型（合肥） | 资本运营平台型（深圳、苏州） | 耐心资本价值型（成都） |
| 功能侧重 | 新兴产业集群培育 | 科创生态与资本放大 | 硬科技早期攻关 |
| 资本介入深度 | 极深 | 中（杠杆放大为主） | 极深 |
| 投资周期 | 长（5-10 年） | 中（3-5 年） | 极长（超 10 年） |
| 回报特征 | 单个项目回报极高 | 整体回报稳健，分散风险 | 个别项目回报极高，周期极长 |
| 战略创效 | 极强（从无到有） | 强（生态广泛覆盖） | 强（破解卡脖子） |
| 财务创效 | 极高 | 稳健较高 | 个别极高、整体有待观察 |
| 资本效率 | 中等 | 极高 | 较低 |
编辑搜图
请点击输入图片描述（最多18字）
5.2 成功要素的系统归纳
制度创新。 各地标杆普遍建立了较为完善的容错机制和长期考核体系。国务院国资委也明确提出要 “营造鼓励创新、宽容失败、允许试错的良好氛围”。同时，重庆率先推出 “战略使命评价” 制度，分 5 类企业 “一业一策” 确定指标，国务院国资委也明确要求深入实施 “一企一策” 分类考核。
专业能力。 行业研判、尽职调查、投后管理的能力是决定投资创效水平的核心。合肥在投资蔚来前开辟了四条战线同步推进的专业研判，苏创投组建了近 200 人的专业投资团队和网格化走访体系，成都产投则在航空制造领域积累了近十年的产业认知。
产业生态。 链式投资和产城融合是标杆地区的共同特征 —— 合肥形成了 “投一个、带一串、兴一片” 的链式布局，苏创投围绕苏州 10 大产业集群构建 30 条关键产业链的完整资本矩阵。
资本闭环。 构建 “基金 + 直投 + 上市公司” 的组合工具和多元退出通道是创效兑现的关键保障。深创投推动 288 家企业上市、深投控构建千亿基金群、苏创投超 60 家企业上市等案例，均展现了健全退出机制对资本循环的重要意义。
功能聚焦与分类定位。 成功的地方国资平台无不坚守 “一企一主业” 原则，将资源集中到最能发挥自身优势和本地区位条件的核心赛道上，而非盲目追逐市场热点。
第六章 风险与挑战
6.1 项目失败风险
并非所有地方国资都能复制标杆的成功。青岛国资自 2015 年起累计对 ST 中程投入超 42 亿元，但由于标的公司财务造假、海外项目持续亏损，ST 中程最终于 2025 年退市，42 亿元投入面临 “打水漂” 的风险。此外，张家界大庸古城试营业四年累计亏损超 10 亿元；江苏溧阳计划投资 35.5 亿元的省重点文旅项目开工一年后突然终止，国资股东大幅撤出，江苏官方宣布对项目涉及的相关事项进行全面调查。
上述失败案例的共同特征包括：尽调不足、决策行政化、跟风热门赛道但忽视项目实际质地、退出通道在决策时即严重缺失。“只看到成功项目的高回报、忽略失败案例的高损失”，是研究地方国资投资绩效时容易陷入的认识偏差。
6.2 考核机制张力
成都产投对海光信息和中无人机的投资培育周期均超过十年，长鑫存储的前期亏损周期更长达数年。然而，地方国资普遍面临短期财务指标考核与中长期战略投资之间的深刻张力。在审计与巡视日益严格的背景下，投资决策者若无明确的免责制度保障，“不敢投” 将成为普遍心态。
值得关注的是，国务院国资委已明确在《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》中增加了经营投资尽职合规免责条款，并细化了认定条件 —— 从组织科技研发、发展战略性新兴产业、国有经济布局优化和结构调整等方面规定免责的情形。全国人大常委会委员也在审议企业国有资产法修订草案时建议进一步细化尽职免责制度的表述，以激励企业干部职工克服 “不敢作为” 的弊端。这些政策的落实将为地方国资创投提供重要的制度保障。
6.3 功能泛化风险
部分地方国资平台在取得若干成功投资后容易产生 “摊大饼” 心态，偏离主责主业，盲目多元化投资，造成资源分散和风险积累。国务院国资委也明确要求地方国企要 “带头抵制‘内卷式’竞争，加强重组整合，推动国有资本优化配置”。
6.4 推广条件与限度
从标杆案例与失败案例的对比中可以看出，“合肥模式” 等标杆实践难以简单复制。成功需要财力支撑、产业基础、决策魄力与专业团队四方面条件协同，同时需要建立科学的分业分类考核体系和尽职免责制度。对于多数财力有限、产业基础薄弱的地区，盲目模仿 “大投资、大项目” 模式风险极高。
第七章 启示与政策建议
7.1 对地方政府的启示
科学定位，分类指导。 地方政府应首先明确本地国资的核心功能定位，区分产业发展、投资运营、功能保障等不同类型，进行分类管理和差异化资源配置。借鉴重庆 “5 大功能类型” 框架，逐户明确战略定位、重要使命和重大角色。
建立科学考核体系。 产业发展类和投资运营类国资平台，应建立以 “战略创效 + 财务创效” 为核心的双维评价框架，引导企业兼顾产业引领、区域服务和投资回报三重目标。同时需根据企业类型制定差异化的考核周期 —— 对于从事长周期投资的国资平台应适当延长考核周期，与 “耐心资本” 定位相匹配。
完善容错纠错制度。 建议地方政府在落实国家关于尽职免责要求的基础上，建立更具体的地方国资投资创效容错细则 —— 对符合产业政策导向的战略性产业投资和科技创新早期项目，在决策程序规范、尽调充分尽责的前提下，即使项目出现财务损失，也应给予合理免责。
营造创新生态。 地方政府应通过产业政策协同、人才供给优化、营商环境提升等方式，为国资投资创效提供系统性支撑，而非仅仅依靠国资平台 “单打独斗”。
7.2 对地方国资平台的建议
聚焦主业，科学选道。 应遵循 “一企一主业” 原则，严格控制非主业投资，坚决退出 “两非两资”（非主业、非优势、低效无效资产）。地方国资平台应根据自身资源禀赋和区域产业特征，选择适配的创效模式 —— 财力雄厚、产业规划清晰的地区可借鉴合肥模式，金融基础好的地区可参考深圳苏创投模式，有志于深耕硬科技的团队可学习成都模式，但需明确自身定位，避免盲目模仿。
打造专业团队。 引入市场化投资人才，建立科学的投资决策和跟投激励机制。深创投、苏创投等标杆均证明了专业化团队对投资创效的决定性作用。
构建多元退出。 积极对接 IPO、并购重组、S 基金等多种退出通道，缓解长周期投资带来的流动性压力。在投资决策阶段就应将退出渠道作为核心考量因素之一。
强化投后赋能。 从单纯的财务投资转向 “资本 + 资源 + 政策” 的综合赋能模式，帮助被投企业加速成长和价值实现，真正当好企业的 “产业合伙人”。
7.3 推广的路径与边界
要警惕 “标杆神话” 的简单照搬。 包括合肥在内的成功案例，既是战略能力和制度设计的结果，也在一定程度上受益于特定的产业周期和市场窗口。安徽大学经济学院专家邓道才在剖析合肥模式时明确指出，“外界看到的是大手笔，看不到的是专业化、全链条的尽职调查”。复制标杆不能只学 “敢投”，更要学 “怎么研判、怎么服务、怎么退出”。
要正视 “幸存者偏差”。 本报告基于标杆案例的研究框架，天然偏向了 “曝光度高” 的成功项目。在更广泛的层面上，地方国资投资失败的项目在数量和资金损失规模上可能远超成功案例，但由于公共披露有限难以获得同等深度的讨论。这种信息不对称造成的分析偏误，需要在阅读和使用本报告结论时予以充分注意。
县域国资可探索 “小切口”。 对于绝大多数县域而言，复制百亿乃至千亿级的产业投资模式既不现实也不必要。可学习凤阳县收购上市公司控股权、化州 “国企搭台 + 定制厂房 + 股权合作” 模式、绵阳三台县以 5 亿元并购撬动近百亿产业链等轻量级实践，以较低的资金门槛介入产业链关键环节。
要因地制宜而非 “生搬硬套”。 各地应根据自身的资源禀赋、产业阶段、财力状况和人才条件，选择适配的模式和创效路径。标杆案例最重要的启示不是 “具体怎么做”，而是 “先想清楚自己是谁、要干什么”—— 即功能定位决定模式选择，而非用模式倒推功能定位。
第八章 结语
地方国资投资创效的标杆实践表明，在服务国家战略和区域发展的前提下，通过市场化、专业化的资本运作，可以实现战略价值与财务价值的有机统一。合肥 “以投带引” 的产业培育路径、深圳 “基金矩阵” 的生态赋能体系、成都 “耐心资本” 的硬科技深耕战略、苏州 “母基金驱动” 的产业链升级平台，虽然路径各异，但共同揭示了一个核心逻辑 —— 功能定位的精准性决定了创效模式的可复制性，制度创新的系统性决定了创效能力的可持续性。
站在新一轮改革的起点，未来地方国资应当更加注重 “长期资本、耐心资本、战略资本” 的角色定位，与 “一企一策” 差异化分类考核形成有机联动，在服务区域经济和培育新质生产力中持续探索 “战略创效 + 财务创效” 的双重实现路径。同时也要清醒认识到，标杆案例不是 “避风港”，成功的背后是专业能力、制度保障与战略定力的长期积累 —— 在 “创效” 目标的指引下，既不盲目冒进，也不因噎废食，方能行稳致远。
研究局限：本报告聚焦于产业发展 / 投资运营类地方国资，不覆盖功能保障和公益类国企。数据主要来自公开信息，部分项目回报为预估或市场估值，存在不确定性。案例选择上，由于公开资料的限制和幸存者偏差的客观存在，本研究更侧重于对标志性成功案例的剖析而非全面风险评估。建议后续研究可进一步补充 “警示案例” 章节，建立更为均衡的分析框架。
附录
附录 1：标杆地区旗舰项目投资创效明细表
编辑搜图
请点击输入图片描述（最多18字）
请点击输入图片描述（最多18字）
| 地区 | 代表平台 | 旗舰项目 | 投资时间 | 投资金额 | 回报倍数 | 退出方式 |
| 合肥 | 合肥建投 / 产投 | 京东方 | 2008 起 | 超百亿 | 超 300 亿收益 | 部分减持 |
| 合肥 | 合肥建投 | 蔚来汽车 | 2020 | 70 亿元 | 撬动 2000 亿产值 | 持续持有 |
| 合肥 | 合肥产投 | 长鑫存储 | 2016 起 | 约 144 亿元（起始轮） | 潜在万亿级 | IPO 申报中 |
| 深圳 | 深创投 | 累计投资 1700 + 家企业 | 持续 | 管理规模近 5700 亿 | 288 家上市 | 多元退出 |
| 成都 | 成都产投 | 海光信息 | 2016 | 4.0625 亿元 | 超 100 倍 | 部分减持 / 持续持有 |
| 成都 | 成都产投 | 中无人机 | 2014 | 约 6000 万元 | 30-40 倍 | 询价转让 |
| 苏州 | 苏创投 | 累计管理 3200 亿基金 | 持续 | 180 亿注册资本 | 超 60 家上市 | 多元退出 |
附录 2：主要地方国有资本投资平台管理规模与企业上市数量
| 平台 | 管理规模 / 资产规模 | 投资企业数 | 上市企业数 |
| 深创投 | 近 5700 亿元 | 1700 + 家 | 288 家 |
| 深投控 | 4700 亿元引导基金群 | — | — |
| 苏创投 | 3200 亿元 | 直投 250 + 家 | 60 + 家（直投） |
| 亦庄国投 | 2100 亿元（管理资产） | 在管项目超 300 个 | — |
| 上海国投 | 2800 亿元（在管基金） | — | — |
附录 3：主要政策文件索引
- 《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029 年）》
- 国务院国资委 2025 年 7 月地方国资委负责人研讨班会议精神
- 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第 46 号）
- 重庆市《关于市属国有企业重塑功能定位、聚焦主责主业、打造精干高效总部、加强子企业管控、建立高质量发展指标体系的实施意见（试行）》
- 国务院国资委《关于加强地方国有企业投资管理的若干意见》
附录 4：数据来源与参考文献
企业公告及招股说明书、国资监管机构公开信息、上海证券报 / 人民网 / 中新社等权威媒体、投中 / 清科等第三方创投研究机构。
参考文献
[1] 国务院国有资产监督管理委员会。国企改革深化提升行动政策汇编 [M]. 北京：中国经济出版社，2025.
[2] 邓道才。合肥模式产业投资逻辑与风险管控研究 [J]. 区域经济评论，2026 (02):78-86.
[3] 李鑫。地方国有资本投资公司双维绩效评价体系构建 [J]. 国有资产管理，2025 (09):42-47.
[4] 张远。耐心资本视角下硬科技国资投资路径研究 [J]. 科技管理研究，2026 (03):112-118. [5] 清科研究中心.2025 年中国政府引导基金行业白皮书 [R]. 北京：清科创业，2025.