飞地模式的起源、现状及演变趋势研究报告

精准创值，以果跃升 | 以有限资源，创引领性发展

报告定位：本报告系统梳理飞地经济模式的理论内涵、发展脉络、运行机制与演变趋势，通过丰富的案例拆解与实操方法剖析，为区域协调发展提供系统性参考。

第一章 绪论：飞地经济的理论内涵与研究价值

1.1 飞地的概念溯源：从国际法术语到区域经济合作模式

“飞地”一词最初是国际法术语，指某国位于其他国家境内、或被其他国家领土所隔开而不与本国主体相毗邻的一部分领土。第二次世界大战后，随着全球化和区域一体化的推进，“飞地”概念被经济学和城市规划领域所借用，逐渐演变出“飞地经济”的新内涵。

国内学术界和政策实践中，“飞地经济”通常指两个及以上行政区划在特定区域合作共建产业园区的经济合作模式。2026年，一些地方在政策文件中将“飞地经济”定义为：打破行政区划限制，通过跨区域合作共建产业园区、创新平台等载体，实现发达地区输出资本、技术、管理，欠发达地区提供土地、劳动力、生态资源，双方共建共管、共享发展成果的一种区域协作模式。

1.2 飞地经济的本质特征与核心要素

飞地经济的本质，是通过制度创新打破行政区划壁垒，实现区域间生产要素的跨空间重组。其核心要素包括四个方面：

空间要素：一个完整的经济单元在行政上属于A地，在地理上位于B地，形成“行政管辖权”与“生产经营权”的分离。

主体要素：至少涉及两个地方政府，一个是“飞出地”（投资方、产业输出方），一个是“飞入地”（土地提供方、产业承接方）。

利益要素：双方通过协议约定税收分成、GDP归属、土地指标使用等利益分配机制。这是飞地模式能否成功的“命门”——利益分配不清，双方就没有持续合作的动力。

制度要素：需要跨越行政壁垒的制度设计，包括共管模式、飞地模式、托管模式等多种治理结构。

1.3 研究飞地经济的政策与学术价值

飞地经济之所以成为区域协调发展的核心议题，是因为它同时具备三重价值：

一是区域协调发展的制度创新工具。在行政分割的现实背景下，飞地经济通过制度设计实现“行政区划不变、经济联系再造”，为解决区域发展不平衡提供了可行路径。

二是产业梯度转移的空间载体。当发达地区面临土地、劳动力、环境容量等要素约束时，飞地园区为产业转移提供了“缓冲地带”，使产业外迁不至于“一步跨出省外”。

三是对口帮扶与共同富裕的实践抓手。从浙江的“山海协作”到广东的“百千万工程”，飞地经济已成为先富带后富的重要机制。

第二章 飞地模式的起源：从地方试验到国家战略

2.1 国内最早的探索：三大源头

关于飞地模式的起源，学术界和官方文献中通常追溯到三个源头，分别对应“萌芽”“雏形”和“正式标志”。

（一）福建永泰“飞地工业”（2001年）——利益分成机制的萌芽

据公开资料记载，我国最早的“飞地经济”实践案例出现在福建永泰。2001年，福州山区农业县永泰在福州市扶贫政策支持下，在城关设立马洋工业集中区，创造性地规定：永泰县境内各乡镇引进的项目都得安排在该集中区，落地新项目的产值、税收等归引资乡镇所有。这一机制被称为“飞地工业”，其核心创新是利益分成机制的显性化和制度化。

2002年9月，福州市正式出台政策支持这种模式，使其从“地方实验”走向“制度推广”。永泰县在全省率先探索“飞地工业”模式，旨在打破乡镇行政区划限制，将各乡镇新上工业项目集中布局于城关，其产值和税收归引资乡镇所有。永泰模式的价值在于：它建立了飞地经济最核心的制度要素——利益共享机制。此后，各县市区竞相仿效。2006年，马洋工业园区进一步启动提升改造。

（二）浙江金磐扶贫开发区（1995年）——跨县飞地的雏形

1995年6月，为帮助山区县磐安发展经济，浙江省在金华经济技术开发区内划出3.8平方公里土地设立金磐扶贫开发区。这片土地行政上属于金华市婺城区，但开发建设由磐安县主导，被称为“飞地”。

金磐开发区的核心逻辑是“异地发展工业、税收反哺本地”——磐安提供土地指标，金华负责落地开发，产生的税收和GDP双方按约定比例分享。这一模式解决了磐安“有地无项目”的困境，也为金华“有项目无地”提供了空间。经过近30年发展，金磐开发区为磐安县贡献了约50%的工业产值、超30%的财政收入，成为磐安经济的“半壁江山”。金磐开发区的意义在于：它证明了“异地发展工业”的飞地逻辑是可操作的，为后来更大范围的飞地实践提供了经验。

（三）江苏江阴—靖江工业园区（2003年）——全国首个跨行政区域合作的飞地园区

如果说金磐开发区是“同一地级市内跨县”的飞地雏形，那么江阴—靖江工业园区则是“跨地级市”的飞地正式开端。

2003年，苏南江阴市面临土地严重短缺的困境，而一江之隔的苏中靖江市拥有江苏省最长长江岸线，但发展相对滞后。两地一拍即合，在靖江划出一定区域创建跨行政区域合作的飞地园区——江阴—靖江工业园区。这是全国首个跨行政区域合作的飞地园区，开创了跨市共建园区的先河。

经过20多年发展，该园区已形成船舶制造、特色冶金、高精钢构、机械装备、汽车零部件、港口物流为核心的“5+1”主导产业集群。2025年，园区完成规上工业产值283.23亿元、固定资产投资29.14亿元、一般公共预算收入10.52亿元、外贸进出口总额超20亿美元。“十四五”期间，园区开票销售跃上800亿级新台阶，累计完成固定资产投资132亿元，较“十三五”期间增长71.9%。

园区先后入选“纪念改革开放30周年全国改革创新模式”、“江苏开发区40年建设发展优秀案例”，成为“区域互补、跨江融合、南北联动”的生动实践样本。靖江GDP从当初不足百亿跃升至2023年的1298.79亿元。这一案例被学术界广泛引用为“全国首创”。

2.2 江苏南北共建模式（2006年）——从自发走向建制

2001年，江苏省委、省政府作出“南北结对，挂钩帮扶”的战略决策。在此基础上，2006年江苏推动首批10家南北共建园区试点，标志着飞地模式从“自发探索”走向“建制化推广”。

“南北共建”的核心逻辑是：苏南（苏锡常）向苏北（徐宿淮连盐）转移产业，苏南出资金、项目、管理，苏北出土地、劳动力、空间。到2016年，南北共建园区扩展到45家，覆盖苏北、苏中薄弱县域。

苏宿工业园区的标杆实践：苏州宿迁工业园区是苏州工业园区首个“走出去”项目，也是江苏大力发展飞地经济的缩影。1月2日，苏宿工业园区迎来“开年第一单”——氢醇超混电动汽车生产基地及绿色运力项目签约，“当天签约、第二天落户，从签约到发证不超过24小时”。项目全面建成后，预计可实现年产值110亿元、年开票销售80亿元、年纳税2亿元以上。

截至目前，宿迁与苏州共建的6个园区共引进工业项目460个、投资2103亿元，其中来自苏州的项目224个、总投资1511亿元，亩均投资强度超过450万元。2024年以来，6个园区累计招引项目72个，总投资476.24亿元，保持着“五天落地一个项目”的蓬勃发展速度。“总部、研发在苏州，生产、制造在宿迁”成为两市创新产业培育发展模式的一大探索。

在原有45家共建园区基础上，江苏聚力打造8家高质量发展园区。这8家园区现有投资超10亿元工业企业10家、纳税超千万元工业企业16家、国家级专精特新“小巨人”企业3家。苏北地区在苏南设立超过15家科创飞地，6家获得省科技厅资助的科创飞地已实现科技成果转化27项。江苏正从松散型挂钩向紧密型共建转变、从产业转移向产业链价值链合作转变、从单向制造飞地向双向飞地合作转变。

2.3 浙江“山海协作工程”（2002年-2012年）——省级统筹的制度化推进

2002年，时任浙江省委书记习近平作出实施“山海协作工程”的重大决策部署，要求“山”与“海”互帮互助、优势互补、共同发展。山海协作的核心机制之一是“山海协作产业园”——沿海发达地区（海）与山区欠发达地区（山）共建产业园区。

从山海协作产业园到山海协作“飞地”，浙江持续迭代创新。2012年，衢州在杭州未来科技城设立衢州海创园，这是全国首个“科创飞地”，首创了“反向飞地”模式——研发孵化在杭州、产业转化在衢州，实现了欠发达地区主动在发达地区“借脑”发展的突破。

衢州海创园以“创新要素跨域重组”为核心机制，通过合作机制创新，促进创新要素在区域范围内的重组和配置优化。2016年4月，衢州在上海张江租赁物业设立了“衢州生物医药孵化基地”，成为衢州生物医药企业在上海的“孵化飞地”，进一步拓展了“反向飞地”的空间布局。2018年初，浙江省委出台《关于深入实施山海协作工程促进区域协调发展的若干意见》，以“科创飞地”为代表的反向飞地模式进入了加速发展阶段。

截至2025年，衢州海创园“发展飞地”已实现高层次人才一体化互认，累计孵化项目近百个，来衢产业化率达31%、居全省前列。上海张江（衢州）生物医药孵化基地依托“张江研发+衢州生产”的CMO模式持续推进产业孵化及企业回流。2025年，杭衢新实施山海协作产业合作项目70多个，实现到位资金约150亿元（含续建项目）。

2.4 国家层面的正式认可（2017年）

2017年6月，国家发改委等八部委联合下发 《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》 （发改地区〔2017〕922号），标志着“飞地经济”首次正式得到国家层面的肯定并向全国推广。

文件明确提出：支持“飞地经济”合作方共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项，签订规范、详细、可操作的合作协议，做到分工明确、权责对等、共建共享。鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作，鼓励合作方共同设立投融资公司，采取PPP等模式吸引社会资本参与园区开发和运营管理。2019年，国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出要“有序发展‘飞地经济’”。飞地经济从“地方自选动作”上升为“国家战略动作”。

第三章 飞地模式的演进与类型分化

3.1 代际演进：从1.0到3.0的迭代

回顾飞地模式的演进历程，可以清晰地看到三代迭代的轨迹：

第一代（1.0）——正向飞地，单向产业转移（1995-2010）：以金磐开发区、江阴-靖江园区为代表，本质是发达地区向欠发达地区“搬运”产业，核心驱动是“山海协作”“南北挂钩”。这一阶段的特点是“飞出地”主导、“飞入地”被动承接，产业转移以低端制造为主。

第二代（2.0）——反向飞地，主动借势发展（2012-2020）：以衢州海创园为代表，欠发达地区主动在发达地区设立科创或产业飞地，核心逻辑是“研发孵化在发达地区、产业转化在欠发达地区”或“市场在发达地区、生产在欠发达地区”，实现异地借智借力。浙江在省级层面持续推进，2021年将科创飞地作为山海协作工程升级版核心载体实施，通过“在外研发+本地制造”机制整合发达地区科创资源与欠发达地区产业基础。

第三代（3.0）——双向飞地，协同闭环（2020至今）：以深汕特别合作区、浙江“发展飞地”为代表，两地互设飞地，实现“正向飞地+反向飞地”的双向赋能，形成“研发-生产-服务”的完整闭环。2026年，浙江明确“三大飞地”将整合提升为“发展飞地”，进入实体化、常态化、专业化运营新阶段。

3.2 类型分化：从“大一统”到“精准化”

3.2.1 按功能分类

产业飞地：先进制造业转移承接，如深汕汽车城、苏宿工业园区。

科创飞地：异地研发孵化，如衢州海创园。浙江持续鼓励科创飞地动态摸排飞入地和飞出地的产业技术需求，组建跨区域的科研团队。

消薄飞地：集体经济薄弱村增收，如平湖-青田模式。

生态补偿飞地：生态保护与产业收益置换。

2026年，浙江进一步将“科创飞地、消薄飞地、产业飞地”三块“飞出地”整合提升，推动经济强县、国有企业在山区海岛县建设“飞入地”，健全税收分成、成本共担、利益共享机制。

3.2.2 按空间距离分类

根据国内飞地园区的地域分布特征，短距离飞地（<500km）占比超60%，以城市群内部为主，管理协调成本低；中距离飞地（500-1200km）以三大城市群向中部扩散为主；长距离飞地（>1200km）为东部与中西部之间、对口支援项目。

3.3 浙江“飞地抱团”模式的特殊创新

平湖首创山海协作“飞地抱团”模式，从“县域内飞地”到“跨县域飞地”到“跨省飞地”的持续迭代。

平湖—青田飞地产业园入选浙江省十大消薄案例之一，两地合力打造的“飞地”产业园项目作为全省唯一一个生态类产业园代表在浙江省山海协作工程推进会上作经验交流，相关做法获时任浙江省委书记车俊批示肯定。

案例深度拆解：平湖-青田消薄飞地的运作机制如下：

出资环节：建设资金来自青田的265个薄弱村，共同集资投入。首批有168个村入股，后续扩展到265个村。

保底收益：前五年按10%的投资年收益给予分红。分红第一年，所有村都实现“消薄”目标。

持续成效：目前已累计为青田265个参建村集体增收超过4740万元，村年均增收5.54万元。在嵊州方向，两地合作建设的消薄飞地每年按实际投资总额10%的比例，为青田返还300万元固定收益。在平湖方向，产业飞地已成功引进4家企业，为产业升级注入新动能。此外，嵊州、青田通过山海协援建项目的形式，在船寮镇打造了全国首个以龙舟为主题的元宇宙馆。

截至2025年，青田消薄飞地已累计向青田返回收益近1亿元。从“带村”到“帮户”，该项目已带动1.5万低收入群众增收，低收入家庭入股覆盖率达96.97%。

第四章 主要省域模式深度解析

4.1 广东模式：跨市飞地的领跑者

4.1.1 正向飞地旗舰——深汕特别合作区

深汕特别合作区是广东飞地经济的旗舰项目，也是目前全国飞地经济中体量最大、制度最完善的标杆。

制度突破：从2008年设立的“深圳（汕尾）产业转移工业园”到2011年正式批准设立深汕特别合作区，从2011年的“深圳共管”到2017年正式成为深圳的“第10+1区”，深汕用15年时间走过了体制机制捋顺的艰难阶段。

2023年9月27日，《广东省深汕特别合作区条例》经广东省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议审议表决通过，于2023年11月1日起施行。这是全国首部明确由“飞出地”全面主导区域协调发展的地方性法规。《条例》共九章52条，明确深汕由深圳全面主导、汕尾积极配合，并形成长期、稳定、可持续的管理模式。条例就立法目的、适用范围、发展原则、合作体制、协调机制、改革创新、组织机构、管理职能、产业发展、城乡建设、社会治理、营商环境、发展保障等内容作出了规定。

产业数据：2018年至2025年，深汕特别合作区GDP年均增长24.2%，规上工业总产值从49.29亿元跃升至862.95亿元，年均增长45.3%。2025年，GDP同比增长10.3%，新能源汽车产业总产值占规上工业总产值比重接近90%。今年一季度，GDP同比增长11.0%，规上工业总产值同比增长23.1%。近五年，实际管理人口从7万多增至超15万人。

链主带动：自2021年起，比亚迪在深汕总投资超300亿元。一、二、三、四期项目渐次铺开，覆盖整车、电机、电控、电池全产业链。比亚迪从一期布局到四期，累计投资317亿元，已具备百万辆整车年产能。2025年，比亚迪在深汕的产值超过740亿元，生产整车30.82万辆。第900万、1000万、1300万辆新能源汽车均从深汕下线。2025年发布的第二代刀片电池，也在深汕生产。

以比亚迪为牵引，速腾聚创、延锋国际、力劲科技、东风李尔、壁虎汽车等30多家新能源汽车产业链企业相继落地，形成了覆盖电池、电机、电控等核心零部件，再到整车制造、出海的完整产业体系。其中延锋汽车饰件从东莞迁至深汕后，与比亚迪工厂“隔桥相望”，提前4小时下单即可“门对门”供货。

2026年6月，深汕产业投资促进大会一口气签下28个重点产业项目，涵盖新能源汽车、新能源、高性能材料与电子化学品三大领域。新材料领域多达18个，覆盖光刻胶、固态电池、碳纤维等关键赛道。高端电子化学品产业园“园中园”——扩大中试基地项目总投资约3.92亿元，将补齐“实验室研发—中试试验—产业化落地”的关键一环。

配套跟进：深圳职业技术大学深汕校区首开区今年秋季将迎来首批学生，办学规模达1.5万人；北京大学深圳医院深汕医院计划6月底正式运行——这是深汕首个三级综合医院。全区规划建设15个保障房项目、共2.28万套，已保障约6800户、2万人的住房需求。深汕高铁预计2027年建成，届时可25分钟直达深圳西丽站。

城乡共融：以小漠街道元新村为例，村集体将4.08万平方米工业留用地出租给深汕国际汽车城集团，由国企统一建设、招商、运营，项目总投资4.88亿元，建成后村集体年收益跃升至约600万元。

4.1.2 广清、广梅等飞地实践

深汕并非孤例。

广清产业园：由广州市委托广州开发区、黄埔区主导开发建设（属地政府负责社会事务），是广东省5个承接产业有序转移重点主平台园区之一。截至2025年底，园区累计签约项目372个，累计投（试）产项目246个，规上工业企业数125家，累计完成规上工业总产值约1266亿元。2025年1-11月，完成规上工业总产值220.26亿元，同比增长20.1%。其中约80%项目来自广州，累计提供就业岗位超3万个，带动清远本地就业人数1.2万人。2025年园区获评“区域协调发展示范园区”。

广梅产业园：2025年，梅州高新区（广梅产业园）全年实现工业总产值180.3亿元，同比增长50%，规上工业总产值161亿元，同比增长51.7%。新引进广汽华望&佛吉亚、微恒创科技等项目21个，计划总投资约40亿元，项目达产后预计年产值170.6亿元。固定资产投资15亿元、工业固投14.2亿元，分别同比增长19.9%、38.3%。园区正成为拉动梅州工业经济增长的重要引擎。

4.1.3 省级统筹机制

2005年，广东在全国首创省产业转移工业园，首批3个园区破土动工，开启了以园区为载体破解区域发展不平衡的探索。二十年后，106个省产业园遍布南粤大地，工业总产值突破2万亿元，近两年规上工业增加值年均增长10%，工业投资年均增长15%，有力带动了所在地经济发展。2025年前8月，承接产业有序转移主平台、大型产业集聚区、省产业园区规上工业增加值分别增长7.7%、5.8%。

2023年广东发布《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》，构建“7个大型产业集聚区+15个主平台+106个省产业园”的梯次格局。

4.1.4 反向飞地矩阵

2023年2月28日，宝安区建成全省首个“反向飞地”园区——河源龙川（宝安）科技创新中心。此后，“反向飞地”在广东快速铺开。宝安已建成3个反向飞地（河源龙川、汕头澄海、汕头潮南），其中龙川中心已入驻10家企业、6家机构，出租率超95%，2024年产值预计超4亿元。福田-博罗现代产业园提出“同规划、同政策、同招商、同服务、同受益”的“五同机制”，首期规划面积约5100亩，已引进14个优质项目，预计总产值达72亿元。粤东西北12市实现“反向飞地”全覆盖。

4.2 江苏模式：南北共建的制度典范

4.2.1 江阴-靖江工业园区的首创地位与演进

江阴—靖江工业园区作为全国首个跨江联动共建园区，2003年破土而生，先后入选“纪念改革开放30周年全国改革创新模式”、“江苏开发区40年建设发展优秀案例”。园区以科创飞地、科创园、科技工业园三大载体建设为抓手，加快突破资源瓶颈，形成从科创项目到科技型中小企业再到高新技术企业的培育链条。2024年启动上海创新中心（与上海交大合作），持续推动科创向优。2025年是园区体制机制调整后的首个完整年份，紧扣高质量跨江融合发展主线，扎实推进“三个大抓”。

立足现有产业基础，园区正规划建设总面积4200亩的高端装备产业园：以大明重工为基础的高端装备产业已有8个项目落地；以中力叉车为龙头的新能源物流搬运设备制造项目已建成投运；以华之安产业为依托的科技工业园一期项目开工在即。

4.2.2 全省推广的制度化路径

45家南北共建园区（2016年峰值），2019年择优开展高质量发展创新试点。2022年全省共建园区累计培育企业2000余家、带动就业超70万人。在8家高质量发展园区中，2024年新开工亿元以上工业项目73个，南北共建省级园区基础设施和产业载体建设工程列入2025年省重大项目，年度计划投资16.78亿元。

4.3 浙江模式：山海协作的持续迭代

4.3.1 金磐开发区（1995年）的历史价值

全国飞地实践的重要开端，3.8平方公里、50%工业产值、30%财政收入的标杆效应。

4.3.2 衢州海创园（2012年）的全国首创意义

全国首个“科创飞地”，首创“反向飞地”模式。研发孵化在杭州、产业转化在衢州的异地聚才模式。衢州海创园已实现高层次人才一体化互认，累计孵化项目近百个，来衢产业化率达31%、居全省前列。上海张江（衢州）生物医药孵化基地依托“张江研发+衢州生产”的CMO模式持续推进产业孵化及企业回流。

4.3.3 2026年浙江“发展飞地”新动向

2026年，浙江“发展飞地”建设进入新阶段。鄞州与衢州携手共建山海协作“发展飞地”新平台，以新设合资公司为纽带，充分发挥两地资源优势。按照省统一部署，“三大飞地”将整合提升为“发展飞地”。青田、平湖、嵊州三地与杭钢集团四方携手，共同组建合资公司。湖州市南浔区与松阳县推进山海协作“发展飞地”建设。云和与嘉兴港区共筑“飞地”产业园，持续在产业链协同、科技创新转化、人才双向交流上发力。

4.4 湖南模式：从“无协议”到“利益分享制度化”

湖南在飞地经济上虽然起步较晚，但制度设计后来居上。截至2025年，湖南共有省级及以上产业园区130家，其中合作共建园区85家，仅1家“飞地园区”签署了利益分配协议。省发展改革委园区处负责人坦言，“利益分享，成了‘飞地园区’合作的症结点。”

4.4.1 桑植“反向飞地”2.0版

2021年6月，长沙县与桑植县结为乡村振兴对口帮扶伙伴。2022年7月，两县在全省率先建成首个反向飞地经济产业园。

1.0版成效：截至2025年底，园区累计引进企业超178家，实现全口径税收超8200万元，两地共享外贸指标3.39亿元，占桑植县同期外贸总额83.9%，推动“桑品入长”销售额达6200余万元，劳务协作带动1381名桑籍劳动力在长稳定就业。

2.0版升级（2026年6月2日签约）：将飞地范围从原有两处专属园区延伸拓展至长沙县全域。合作架构上，两地持续深化“桑植牵线招商、星沙承接落地、收益协商共享”这一核心共建模式。收益共享方面，差异化划定入驻企业与落地实体项目收益分成规则。联合招商专班已就具体项目资源开展实质性联合招商工作。两地飞地经济已形成多板块协同联动的完整生态。

4.4.2 湖南省级政策突破

2025年11月，湖南出台《关于建立利益分享机制加快推进“飞地园区”发展的通知》和《关于支持“飞地园区”发展的若干政策（试行）》，明确将“飞地园区”分为三类差异化施策：

帮扶类“飞地园区” ：由园区双方协商确定形成帮扶关系后的新增项目税收收入地方留存部分，原则上前5年“飞出地”与“飞入地”按照不高于4:6比例分享，后5年按照5:5比例分享。

合作类“飞地园区” ：由合作双方协商确定形成合作关系后新增企业（项目）税收收入地方留存部分，分享比例和分享年限允许动态调整。

科创类“飞地园区” ：税收收入原则上归“飞入地”所有，鼓励“科创飞地”所在地政府根据新增企业（项目）产生的地方留存税收收入情况，按照一定比例设立专项资金，用于奖励“飞出地”园区或反哺“飞出地”科创事业发展。

湖南还明确，按现行统计制度及口径统计核算的经济指标，允许同时纳入园区双方考核评价口径。适用范围上，既支持跨县、跨市的省内飞地合作，也支持跨省、跨境的省外飞地合作。利益分享期原则上为10年。

4.4.3 湖南的实践样本

雨溆工业园（帮扶类） ：通过“五方挂钩”（政府、部门、园区、企业、金融机构）和“五项转移”（产业、项目、资金、技术、劳动力和人才），2025年1月首批14家入园企业集中投产，预计年创利税2130万元。总投资52亿元的湖南新万润绿色低碳再生材料硅砂高值化产业园项目落户溆浦，中试基地于2025年6月投产。2025年“雨溆工业园”力争实现“515”目标任务，即固定投资50亿元，主营收入100亿元，实现税收5亿元。

湘琼先进制造业共建产业园（合作类/跨省） ：湘琼两省创新采用 “共建共管、利益共享、股份合作、委托招商” 原则共同打造。园区坐落于海南省东方市林海产业园港区腹地，总面积5000亩，布局“一园三区”，包括先进制造业融合区、非洲非资源性产品精深加工区和珠宝玉石加工区。截至目前，园区累计引进合作企业30家，计划总投资139.22亿元。

第五章 飞地经济的运行机制与利益分配

5.1 “三供三保”机制的深度拆解

平湖—青田飞地产业园建立的“三供三保”机制是飞地利益分配的范本。

第一步：出资与出地。青田县265个薄弱村集资，提供土地指标。这一步解决“资金从哪来、地从哪来”——薄弱村有地无钱，通过“飞地抱团”把零散的土地指标和资金集中起来，形成规模效应。

第二步：建设与招商。平湖在国家级经济技术开发区内划出土地建设园区，负责招商运营。这一步解决“谁来建、谁来招”——平湖有园区运营经验和招商能力，能把项目引进来。

第三步：保底与分成。前5年，平湖每年支付青田投资总额的10%作为固定收益，确保265个村每村年均增收5.54万元。5年后，转为“租金+税收分成”模式。

第四步：能力培养。青田派干部参与园区管理，在实战中学习招商、运营、服务企业的能力。

成效：截至2025年，累计为青田265个参建村集体增收超过4740万元。在嵊州方向，每年返还固定收益300万元。在平湖方向，产业飞地已引进4家企业。青田飞地累计返回收益近1亿元。

5.2 深汕特别合作区的全面主导模式

第一步：行政托管。2017年，深汕特别合作区调整为深圳全面主导，汕尾配合。2023年《条例》以立法形式固化。

第二步：龙头带动。比亚迪自2021年起在深汕总投资超300亿元，四期项目渐次铺开。

第三步：配套跟进。深圳职业技术大学深汕校区、北京大学深圳医院深汕医院、保障房等配套同步推进。

第四步：延伸辐射。深汕合作拓展区毗邻深汕特别合作区，2024年10月迎来首家企业入驻。

5.3 利益共享的核心机制要素

税收分成比例约定：湖南帮扶类前5年4:6、后5年5:5；浙江“发展飞地”税收收入市县留成部分2030年前只能留在本地用于发展建设。

经济指标共享：工业增加值、研发投入等核心经济指标允许同时纳入双方考核评价口径。

土地指标跨区域调剂机制：2022年浙江印发政策，支持欠发达县在中心城市和大湾区新区平台建立“飞地经济”。

能耗指标的交易与转移：解决飞出地能源消费指标余量小、难以满足飞入地新增用能需求的问题。

第六章 当前面临的主要问题

6.1 治理与制度层面

管理机构权责定位不明确，飞出地与飞入地之间的治理权边界模糊。缺乏有效的利益共享和风险分担机制。政府主导特征突出，市场化运作机制不足。湖南截至2025年全省85家合作共建园区中仅1家签署了利益分配协议。

6.2 产业与创新层面

产业生态单一：以深汕为例，区内缺乏能与比亚迪形成良性竞争或功能互补的第二家整车龙头。

创新链条断层：深汕“研发在深圳、制造在深汕”的简单拆分，如何向上游高附加值环节攀升是考验。

产城融合压力：深汕正处于从“产业园区”向“城市新区”转型的阵痛期。

梯度陷阱风险：飞入地长期处于价值链低端，产业转移传统动力减弱。

6.3 社会与环境层面

深汕公共服务体系建设方面，“深圳标准”的教育医疗资源尚需时间检验。骨干路网“大动脉”初步贯通，但内部“毛细血管”路网仍不完善。人才“来不了、留不住”困境普遍存在。

第七章 演变趋势与政策建议

7.1 发展趋势研判

从单向帮扶到双向赋能：“反向飞地”从个案走向规模化。衢州海创园首创模式在全国推广。湖南桑植“反向飞地”2.0将飞入地全境纳入承载范围。

从产业转移（1.0）到创新协同（3.0）：产业转移简单搬运生产环节，科创飞地研发在飞入地、转化在飞出地，双向飞地互设飞地、创新要素对流。浙江“三大飞地”整合为“发展飞地”是最新趋势。

从政府主导向市场主导：早期行政推动为主，当前政府引导+市场运作，趋势是更多引入社会资本参与飞地运营。鼓励飞出地政府通过公开招标、股权合作等方式引入具备产业洞察能力、创投资源储备和成熟运营经验的市场化专业机构负责飞地运营。

从单一功能到复合功能：单一产业载体，向产业+科创+城市+共富复合功能转变。深汕“一边建厂、一边建城”是典型代表。

制度设计从“一事一议”走向“体系化”：湖南出台系统性利益分享机制，浙江建立多层级推进协调机制，飞地经济正在从“试验田”走向“制度化的区域合作模式”。湖南明确支持跨省、跨境的省外飞地合作。

7.2 政策建议

制度层面：深化飞地园区管理运营体制改革，明确飞地管理机构的法律地位与权责边界。借鉴湖南经验，建立省级层面的飞地利益分享机制，明确帮扶类、合作类、科创类园区的差异化分成规则。湖南帮扶类前5年4:6分享、后5年5:5分享的模式值得推广。同时允许经济指标同时纳入双方考核评价口径。

产业层面：构建“链主引领+配套聚集+服务跟进”的产业生态，避免单一企业过度依赖。加快培育新兴增长极，形成多点支撑。推动飞入地产业从“被动承接”转向“主动适配”。借鉴深汕新材料领域签约18个项目覆盖光刻胶、固态电池等关键赛道的做法，引导飞地园区向产业链高附加值环节攀升。

要素层面：深化城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。改革财政支持方式，从“前期预拨”转向“绩效后补助”。

治理层面：推动飞地公共服务事项全面接入飞出地、飞入地政务系统。深汕配套学校、医院、住房同步跟进的“产城融合”模式值得推广。建立可复制推广的飞地经济制度经验总结机制。

附录

附录A：中国飞地经济核心案例一览表

案例名称	启动时间	类型	核心数据
福建永泰“飞地工业”	2001年	正向飞地（县内）	7:3利益分成，全国最早案例
浙江金磐扶贫开发区	1995年	正向飞地（省内）	3.8km²，50%工业产值，30%财政收入
江阴-靖江工业园区	2003年	正向飞地（跨市）	2025年规上产值283亿元，全国首个跨行政区域飞地园区
江苏南北共建园区	2006年	正向飞地（省内）	45家，企业2000+，就业70万+
苏宿工业园区	2006年	正向飞地	6园区460个项目、投资2103亿元
衢州海创园	2012年	反向飞地（全国首个）	26亩，孵化近百项目，产业化率31%
深汕特别合作区	2017年	正向+反向飞地	GDP 38.95亿→860亿+，年均增速45.3%
平湖-青田“飞地抱团”	2017年	消薄飞地	265个村，增收4740万元，村均5.54万元
湖南桑植反向飞地	2022年	反向飞地	入驻178家企业，税收8200万
湘琼先进制造业产业园	2025年	跨省飞地	30家企业，总投资139亿元

附录B：国家及省级飞地经济政策文件汇编

• 2017年：《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（国家发改委等八部委）
• 2019年：《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“有序发展‘飞地经济’”
• 2023年：《广东省深汕特别合作区条例》（全国首部“飞出地”主导的省级条例）
• 2025年：《关于建立利益分享机制加快推进“飞地园区”发展的通知》（湖南省）
• 2025年：《关于支持“飞地园区”发展的若干政策（试行）》（湖南省）

附录C：主要术语与概念说明

术语	定义
飞出地	在飞地经济合作中，输出资本、技术、项目和管理的一方，通常是发达地区
飞入地	在飞地经济合作中，提供土地、劳动力、空间资源的一方，通常是欠发达地区
飞地园区	打破行政区划限制，通过创新规划、建设、管理和税收分成等合作机制，以产业园区为主要载体，在异地通过共建或托管等方式建设产业项目的园区
正向飞地	发达地区向欠发达地区输出产业，在欠发达地区设立的飞地园区
反向飞地	欠发达地区主动在发达地区设立的飞地园区，通常用于研发孵化或市场拓展
消薄飞地	以消除集体经济薄弱村为主要目标的飞地模式
科创飞地	以科技创新和研发孵化为主要功能的飞地模式
发展飞地	浙江省将“三大飞地”整合提升后的统称
三供三保	欠发达地区“供土地指标、供资金投入、供人管理”，发达地区“保障落地、保障招商、保障收益”的飞地合作机制

报告撰写：创效智库
数据截止：2026年6月

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杨天河 | 创效智库