精准创值，以果跃升 | 以有限资源，创引领性发展
报告定位：本报告系统梳理飞地经济模式的理论内涵、发展脉络、运行机制与演变趋势，通过丰富的案例拆解与实操方法剖析，为区域协调发展提供系统性参考。
第一章 绪论：飞地经济的理论内涵与研究价值
1.1 飞地的概念溯源：从国际法术语到区域经济合作模式
“飞地”一词最初是国际法术语，指某国位于其他国家境内、或被其他国家领土所隔开而不与本国主体相毗邻的一部分领土。第二次世界大战后，随着全球化和区域一体化的推进，“飞地”概念被经济学和城市规划领域所借用，逐渐演变出“飞地经济”的新内涵。
国内学术界和政策实践中，“飞地经济”通常指两个及以上行政区划在特定区域合作共建产业园区、创新平台等载体，实现发达地区输出资本、技术、管理，欠发达地区提供土地、劳动力、生态资源，双方共建共管、共享发展成果的一种区域协作模式。
1.2 飞地经济的本质特征与核心要素
飞地经济的本质，是通过制度创新打破行政区划壁垒，实现区域间生产要素的跨空间重组。其核心要素包括四个方面：
空间要素：一个完整的经济单元在行政上属于A地，在地理上位于B地，形成“行政管辖权”与“生产经营权”的分离。
主体要素：至少涉及两个地方政府，一个是“飞出地”（投资方、产业输出方），一个是“飞入地”（土地提供方、产业承接方）。
利益要素：双方通过协议约定税收分成、GDP归属、土地指标使用等利益分配机制。这是飞地模式能否成功的“命门”——利益分配不清，双方就没有持续合作的动力。
制度要素：需要跨越行政壁垒的制度设计，包括共管模式、飞地模式、托管模式等多种治理结构。
1.3 研究飞地经济的政策与学术价值
飞地经济之所以成为区域协调发展的核心议题，是因为它同时具备三重价值：
一是区域协调发展的制度创新工具。在行政分割的现实背景下，飞地经济通过制度设计实现“行政区划不变、经济联系再造”，为解决区域发展不平衡提供了可行路径。
二是产业梯度转移的空间载体。当发达地区面临土地、劳动力、环境容量等要素约束时，飞地园区为产业转移提供了“缓冲地带”，使产业外迁不至于“一步跨出省外”。
三是对口帮扶与共同富裕的实践抓手。从浙江的“山海协作”到广东的“百千万工程”，飞地经济已成为先富带后富的重要机制。
第二章 飞地模式的起源：从地方试验到国家战略
本章按时间先后顺序梳理中国飞地经济的三大源头，三者分别代表了县内飞地、跨县飞地、跨市飞地三个不同层级，空间跨度逐级扩大，制度复杂度逐级提升。
2.1 浙江金磐扶贫开发区（1995年）——跨县飞地的先行者
1995年6月，经浙江省委省政府批准，金华市以“飞地”形式在金华经济技术开发区内划出土地，设立浙江金磐扶贫经济开发区，以“异地扶贫”形式对磐安实施精准“造血”扶贫。这片土地行政上属于金华市婺城区，但开发建设由磐安县主导。早期规划面积3.8平方公里，后经多年开发建设，核定面积为2.1平方公里。
金磐开发区的核心逻辑是“异地发展工业、税收反哺本地”——磐安提供土地指标，金华负责落地开发，产生的税收和GDP双方按约定比例分享。这一模式解决了磐安“有地无项目”的困境，也为金华“有项目无地”提供了空间。
经过30年发展，金磐开发区已成为磐安经济增长的“主引擎”：
- 累计上缴税收近70亿元，贡献工业总产值近600亿元
- “十四五”期间（2021-2025年）：累计完成规上工业产值146.42亿元，实现税收27.1亿元，创造了全县四分之一以上的规上工业产值和税收
- 截至2025年底，区内现有各类市场主体2532家（企业1381家、个体工商户1192家），产值亿元以上企业7家、税收超千万企业8家（其中税收超5000万元以上企业2家），国家高新技术企业11家，数字经济企业300余家
- 2025年上半年，在全球外贸承压背景下，金磐开发区规上工业产值达14.89亿元，同比增长3.8%；税收突破3.56亿元，同比增长30.49%
- 2025年1-9月，完成规上工业产值21.56亿元、占全县23.16%，完成税收4.34亿元、同比增长20.13%、占全县29.16%
数据口径说明：以上产值、税收数据为全口径统计。
社会效益：吸引来自磐安、金华、外地各1万人在区内就业安居，间接创造就业岗位3000余个，2000多户周边居民直接受益、户均每年增加房租收益3万元以上，城乡居民人均收入比从2010年的2.9:1缩小至2024年的1.96:1。
制度创新：率先探索建立 “异地发展工业增加税收，提供资金保护磐安县内环境”的生态补偿机制，每年为全县3.7万户农户发放生态公益林补偿资金，助力磐安成功创建“国家生态示范区”“国家生态县”等金字招牌。
最新动态（2025年） ：中国铁塔科技创新中试平台项目开工建设，建成后将打造全国性“产、学、研、用”综合基地，今年有望带动投资主体和勤通信技术有限公司突破产值20亿元、新增就业超100个、年税收达850万元。金磐开发区精准谋划7个“十五五”重点项目，预计总投资14.6亿元，新区基础设施改造提升项目已开工建设，将对13条道路及附属设施进行改造。
先后荣获中国最具创新力开发区、金华市改革开放30年成就10个创新范例之一、省山海协作升级版最佳实践案例、省首批高质量建设共同富裕示范区最佳实践案例等荣誉。金磐开发区的意义在于：它证明了“异地发展工业”的飞地逻辑是可操作的，且能在跨县层面实现制度化的利益共享，为后来更大范围的飞地实践提供了经验。
2.2 福建永泰“飞地工业”（2001年）——县内飞地的制度萌芽
据公开资料记载，我国最早的“飞地经济”实践案例出现在福建永泰。2001年，福州山区农业县永泰在福州市扶贫政策支持下，在城关设立马洋工业集中区，创造性地规定：永泰县境内各乡镇引进的项目都得安排在该集中区，落地新项目的产值、税收等归引资乡镇所有。这一机制被称为“飞地工业”，其核心创新是利益分成机制的显性化和制度化。
2002年9月，福州市正式出台政策支持这种模式，使其从“地方实验”走向“制度推广”。2006年，马洋工业园区进一步启动提升改造。
永泰模式的核心价值：它建立了飞地经济最核心的制度要素——利益共享机制。此后，各县市区竞相仿效。与金磐开发区不同，永泰是县内飞地——在同一县域内打破乡镇行政壁垒，空间跨度和协调成本远低于跨县飞地。
2.3 江苏江阴—靖江工业园区（2003年）——全国首个跨地级市飞地
如果说金磐开发区是“省内跨县”飞地，永泰是“县域内”飞地，那么江阴—靖江工业园区则是全国首个跨地级市的飞地园区。
2003年，苏南江阴市面临土地严重短缺的困境，而一江之隔的苏中靖江市拥有江苏省最长长江岸线，但发展相对滞后。两地一拍即合，在靖江划出一定区域创建跨行政区域合作的飞地园区。江阴输出管理、技术、资本，靖江输出土地、劳动力，双方按比例分享税收与GDP。
经过20多年发展，园区已形成船舶制造、特色冶金、高精钢构、机械装备、汽车零部件、港口物流为核心的“5+1”主导产业集群。“十四五”期间，园区开票销售跃上800亿级新台阶；累计完成固定资产投资132亿元，较“十三五”期间增长71.9%；港口货物吞吐量从2021年的4275万吨增长至2025年8600万吨。2025年，完成规上工业产值283.23亿元、固定资产投资29.14亿元、一般公共预算收入10.52亿元、外贸进出口总额超20亿美元。扬子江船业2025年累计交付新船56艘，手持订单排至2030年。
数据口径说明：以上产值、固投为规上/全口径统计，一般公共预算收入为全口径。
立足现有产业基础，园区正规划建设总面积4200亩的高端装备产业园：以大明重工为基础的高端装备产业已有8个项目落地；以中力叉车为龙头的新能源物流搬运设备制造项目已建成投运。
园区先后入选“纪念改革开放30周年全国改革创新模式”“江苏开发区40年建设发展优秀案例”，成为“区域互补、跨江融合、南北联动”的生动实践样本。靖江GDP从当初不足百亿跃升至2023年的1298.79亿元。
三者关系总结：
| 源头 | 年份 | 层级 | 核心特征 |
|---|---|---|---|
| 金磐开发区 | 1995 | 跨县飞地 | 省内跨县扶贫飞地，异地开发山海协作 |
| 永泰模式 | 2001 | 县内飞地 | 县域内乡镇飞地，利益分成机制萌芽 |
| 江阴靖江园区 | 2003 | 跨市飞地 | 跨地级市产业飞地，全国首创跨市合作 |
2.4 江苏南北共建模式（2006年）——从自发走向建制
2001年，江苏省委省政府作出“南北结对，挂钩帮扶”的战略决策。在此基础上，2006年江苏推动首批10家南北共建园区试点，标志着飞地模式从“自发探索”走向“建制化推广”。
“南北共建”的核心逻辑是：苏南（苏锡常）向苏北（徐宿淮连盐）转移产业，苏南出资金、项目、管理，苏北出土地、劳动力、空间。到2016年，南北共建园区扩展到45家，覆盖苏北、苏中薄弱县域。
苏宿工业园区的标杆实践：苏州宿迁工业园区是苏州工业园区首个“走出去”项目。截至目前，宿迁与苏州共建的6个园区共引进工业项目460个、投资2103亿元，其中来自苏州的项目224个、总投资1511亿元，亩均投资强度超过450万元。2024年以来，6个园区累计招引项目72个，总投资476.24亿元，保持着“五天落地一个项目”的发展速度。
2025年，苏宿工业园区地区生产总值达83.5亿元，同比增长3%；规上工业总产值完成153.4亿元；规上服务业营业收入完成6.8亿元，同比增长5%。工业投资占固定资产投资比重约75.1%。
数据口径说明：GDP为两地共享考核指标，规上工业总产值为规上口径。
“总部、研发在苏州，生产、制造在宿迁”成为两市创新产业培育发展模式的一大探索。在原有45家共建园区基础上，江苏聚力打造8家高质量发展园区。苏北地区在苏南设立超过15家科创飞地，6家获得省科技厅资助的科创飞地已实现科技成果转化27项。
2.5 浙江“山海协作工程”（2002年-2012年）——省级统筹的制度化推进
2002年，时任浙江省委书记习近平作出实施“山海协作工程”的重大决策部署，要求“山”与“海”互帮互助、优势互补、共同发展。山海协作的核心机制之一是“山海协作产业园”——沿海发达地区（海）与山区欠发达地区（山）共建产业园区。
从山海协作产业园到山海协作“飞地”，浙江持续迭代创新。2012年，衢州在杭州未来科技城设立衢州海创园，这是全国首个“科创飞地” ，首创了“反向飞地”模式——研发孵化在杭州、产业转化在衢州，实现了欠发达地区主动在发达地区“借脑”发展的突破。
2016年4月，投资3.2亿元建设的6.7万平方米的衢州海创园正式开园。截至2025年，衢州海创园已实现高层次人才一体化互认，累计孵化项目近百个，来衢产业化率达31%、居全省前列。与衢州海创园相距仅4公里的柯城科创园，则探索出了“科创飞地”复合“消薄飞地”的新路径。
杭衢合作成效（2025年） ：杭衢新实施山海协作产业合作项目70多个，实现到位资金约150亿元（含续建项目）；为衢提供山海协作援建资金5683万元、农产品消费帮扶和消薄返利约7000万元。
甬衢合作：甬衢新实施山海协作产业合作项目20多个，实现到位资金约40亿元（含续建项目）；2个在外产业类“发展飞地”共落地37个项目，累计实现到位资金超30亿元；鄞州-衢江科创类“发展飞地”累计孵化项目50个左右，成功引进并落地宁波大学阮殿波院士团队的储能系统集成项目。
上海张江（衢州）生物医药孵化基地：依托“张江研发+衢州生产”的CMO模式持续推进产业孵化及企业回流，累计从上海招引产业项目18个、总投资139.3亿元。
2018年初，浙江省委出台《关于深入实施山海协作工程促进区域协调发展的若干意见》，以“科创飞地”为代表的反向飞地模式进入了加速发展阶段。
2.6 国家层面的正式认可（2017年）
2017年6月，国家发改委等八部委联合下发 《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区〔2017〕922号） ，标志着“飞地经济”首次正式得到国家层面的肯定并向全国推广。
文件明确提出：
- 支持“飞地经济”合作方共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项，签订规范、详细、可操作的合作协议，做到分工明确、权责对等、共建共享
- 鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作
- 鼓励合作方共同设立投融资公司，采取PPP等模式吸引社会资本参与园区开发和运营管理
2019年，国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出要“有序发展‘飞地经济’”。飞地经济从“地方自选动作”上升为“国家战略动作”。
第三章 飞地模式的演进与类型分化
3.1 理论衔接：核心要素的代际演进
将第一章提出的四大核心要素（空间、主体、利益、制度）与飞地模式的代际演进一一对应，可以清晰地看到飞地经济从1.0到3.0的迭代逻辑：
| 核心要素 | 1.0模式（单向往返） | 2.0模式（双向赋能） | 3.0模式（生态协同） |
|---|---|---|---|
| 空间载体 | 飞出地单向输出土地指标 | 飞出地与飞入地双向共建园区 | 多节点网络化空间布局 |
| 参与主体 | 政府主导，企业跟随 | 政府搭台，企业唱戏 | 政府引导，市场主导，多元主体参与 |
| 利益分配 | 税收分成（简单比例） | 税收+GDP+指标多维分成 | 价值共创，生态共享 |
| 制度保障 | 行政协议 | 法规框架+联席会议 | 制度化、法治化、常态化 |
演进逻辑：空间载体从单向输出走向网络化布局，参与主体从政府主导走向市场驱动，利益分配从简单分成走向价值共创，制度保障从行政协议走向法治化常态化。制度复杂度与空间跨度正相关——跨省飞地需协调两省财政、统计、土地等多部门政策，而县内飞地更多是县域内部资源的优化配置。
3.2 代际演进：从1.0到3.0的迭代
第一代（1.0）——正向飞地，单向产业转移（1995-2010） ：以金磐开发区、江阴-靖江园区为代表，本质是发达地区向欠发达地区“搬运”产业，核心驱动是“山海协作”“南北挂钩”。这一阶段的特点是“飞出地”主导、“飞入地”被动承接，产业转移以低端制造为主。
第二代（2.0）——反向飞地，主动借势发展（2012-2020） ：以衢州海创园为代表，欠发达地区主动在发达地区设立科创或产业飞地，核心逻辑是“研发孵化在发达地区、产业转化在欠发达地区”或“市场在发达地区、生产在欠发达地区”，实现异地借智借力。
第三代（3.0）——双向飞地，协同闭环（2020至今） ：以深汕特别合作区、浙江“发展飞地”为代表，两地互设飞地，实现“正向飞地+反向飞地”的双向赋能，形成“研发-生产-服务”的完整闭环。
3.3 类型分化：从“大一统”到“精准化”
按功能分类：
| 类型 | 核心功能 | 代表案例 |
|---|---|---|
| 产业飞地 | 先进制造业转移承接 | 深汕汽车城、苏宿工业园区 |
| 科创飞地 | 异地研发孵化 | 衢州海创园 |
| 消薄飞地 | 集体经济薄弱村增收 | 平湖-青田模式 |
| 生态补偿飞地 | 生态保护与产业收益置换 | 金磐开发区 |
按空间距离分类：
| 类型 | 空间跨度 | 协调成本 | 代表案例 |
|---|---|---|---|
| 短距离飞地 | <500km，城市群内部 | 低 | 永泰模式（县内） |
| 中距离飞地 | 500-1200km，省内跨县/跨市 | 中 | 金磐开发区（跨县）、江阴靖江（跨市） |
| 长距离飞地 | >1200km，跨省 | 高 | 湘琼产业园（跨省） |
第四章 标杆案例详解
以下四个案例分别代表了飞地经济不同代际、不同层级、不同模式的典型实践。
4.1 金磐开发区：全省亩均税收领跑者
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 启动时间 | 1995年 |
| 空间跨度 | 省内跨县（磐安→金华） |
| 面积 | 2.1平方公里（早期规划3.8平方公里） |
| 核心模式 | 精准扶贫、异地开发、山海协作、生态补偿 |
核心数据（截至2025年底）：
- 累计上缴税收近70亿元，贡献工业总产值近600亿元
- “十四五”期间（2021-2025年）：累计完成规上工业产值146.42亿元，实现税收27.1亿元，创造了全县四分之一以上的规上工业产值和税收
- 2025年1-9月：完成规上工业产值21.56亿元、占全县23.16%，完成税收4.34亿元、同比增长20.13%、占全县29.16%
- 2025年上半年：规上工业产值14.89亿元，同比增长3.8%；税收3.56亿元，同比增长30.49%
市场主体（截至2025年底）：
- 各类市场主体2532家（企业1381家，个体工商户1192家）
- 产值超亿元企业7家、税收超千万企业8家（其中税收超5000万元以上企业2家）
- 国家高新技术企业11家
- 数字经济企业300余家
社会效益：
- 吸引来自磐安、金华、外地各1万人在区内就业安居
- 间接创造就业岗位3000余个
- 2000多户周边居民直接受益，户均每年增加房租收益3万元以上
- 城乡居民人均收入比从2010年的2.9:1缩小至2024年的1.96:1
- 园区企业结对帮扶村庄46个
制度创新：
- 率先探索建立 “异地发展工业增加税收，提供资金保护磐安县内环境”的生态补偿机制
- 每年为全县3.7万户农户发放生态公益林补偿资金
- 助力磐安成功创建“国家生态示范区”“国家生态县”“全域旅游示范县”“国家生态文明建设示范县”等金字招牌
最新动态（2025年） ：
- 中国铁塔科技创新中试平台项目开工建设，建成后将打造全国性“产、学、研、用”综合基地，今年有望带动投资主体和勤通信技术有限公司突破产值20亿元、新增就业超100个、年税收达850万元
- 上半年成功引进亿元以上制造业项目2个、商贸服务业企业8家
- 园区企业累计获得国家级荣誉3项、省级7项
- 精准谋划7个“十五五”重点项目，预计总投资14.6亿元
- 新区基础设施改造提升项目已开工建设，将对13条道路及附属设施进行改造
荣誉：先后荣获中国最具创新力开发区、金华市改革开放30年成就10个创新范例之一、省山海协作升级版最佳实践案例、省首批高质量建设共同富裕示范区最佳实践案例等荣誉。
4.2 衢州海创园：全省首个科创飞地
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 启动时间 | 2012年创建，2016年建成 |
| 空间跨度 | 跨市（衢州→杭州） |
| 面积 | 6.7万平方米 |
| 核心模式 | 研发孵化在杭州、生产转化在衢州 |
核心数据：
- 自开园以来，园区已引进超100个优质项目
- 28个成功在衢州实现产业化，31%的转化率位居全省前列
- 培育出“禾川科技”等一众明星企业
- 衢州海创园“发展飞地”已实现高层次人才一体化互认
数据口径说明：以上项目数为全口径统计，产业化率按落地项目/孵化项目计算。
模式创新：
- 首创“研发孵化在杭州、产业转化在衢州，工作生活在杭州、创业贡献为衢州”的异地聚才模式
- 重点支持重大招商引资项目研发中心、衢州龙头企业研发推广中心、高科技企业、高校科研团队、股权投资机构等入驻
杭衢合作成效（2025年）：
- 杭衢新实施山海协作产业合作项目70多个，实现到位资金约150亿元（含续建项目）
- 为衢提供山海协作援建资金5683万元、农产品消费帮扶和消薄返利约7000万元
上海张江（衢州）生物医药孵化基地：
- 依托“张江研发+衢州生产”的CMO模式持续推进产业孵化及企业回流
- 累计从上海招引产业项目18个、总投资139.3亿元
核心经验：一是“反向飞地”模式——欠发达地区主动到发达城市建设飞地，利用对方的人才、技术、资本优势；二是双重政策叠加——入园企业可同时享受杭州、衢州两地的优惠政策；三是“离岸创新”机制——在杭州孵化、在衢州产业化，破解欠发达地区创新资源不足的瓶颈。
4.3 深汕特别合作区：跨市飞地的制度突破
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 启动时间 | 2011年（从工业园扩展为合作区） |
| 空间跨度 | 跨市（深圳→汕尾） |
| 核心模式 | 深圳研发+深汕制造 |
经济增长（2018-2025年） ：
| 指标 | 2018年 | 2025年 | 年均增长 |
|---|---|---|---|
| GDP | — | 252.12亿元 | 24.2% |
| 规上工业总产值 | 49.29亿元 | 862.95亿元 | 45.3% |
| 实际管理人口 | 7万多 | 超15万人 | — |
2025年GDP同比增长10.3%，规上工业总产值增长26.1%。新能源汽车产业总产值占规上工业总产值比重接近90%。2026年一季度，GDP同比增长11.0%，规上工业总产值同比增长23.1%。
数据口径说明：GDP为两地共享考核指标（深圳70%、汕尾30%）；规上工业总产值为规上口径。
比亚迪链主效应：
- 自2021年起，比亚迪在深汕累计投资317亿元，已具备百万辆整车年产能
- 一、二、三、四期项目渐次铺开，覆盖整车、电机、电控、电池全产业链
- 2025年，深汕基地整车产量超30.82万辆，产值突破740亿元
- 第900万、1000万、1300万辆新能源汽车均从深汕下线
- 2025年发布的第二代刀片电池，也在深汕生产
产业链生态：
- 以比亚迪为牵引，速腾聚创、延锋国际、力劲科技、东风李尔、壁虎汽车等30多家产业链企业相继落地
- 形成了覆盖电池、电机、电控等核心零部件，再到整车制造、出海的完整产业体系
- 延锋汽车饰件从东莞迁至深汕后，与比亚迪工厂“隔桥相望”，提前4小时下单即可“门对门”供货
2026年产业投资促进大会：
- 签约28个重点产业项目，涵盖新能源汽车、新能源、高性能材料与电子化学品三大领域
- 汽车及新能源领域签约7个项目
- 新材料领域18个项目，覆盖高分子材料、光刻胶、固态电池、碳纤维等关键赛道
- 高端电子化学品产业园“园中园”——扩大中试基地，总投资约3.92亿元
- 将补齐“实验室研发—中试试验—产业化落地”的关键一环
配套跟进（产城融合） ：
- 教育：深圳职业技术大学深汕校区首开区今年秋季迎来首批学生，办学规模达1.5万人；规划建设11所新学校；全市最大高中园——深圳中学高中园已招生开学，全区累计新增超2万个基础教育学位
- 医疗：北京大学深圳医院深汕医院6月底正式运行——深汕首个三级综合医院
- 住房：全区已规划建设15个保障房项目、共2.28万套，已保障约6800户、2万人的住房需求
- 交通：厦深高铁、广汕高铁已开通运营，深汕高铁预计2027年建成，届时可25分钟直达深圳西丽站
制度突破：
- 2023年《广东省深汕特别合作区条例》——全国首部明确由“飞出地”全面主导区域协调发展的地方性法规
- 《条例》共九章52条，明确深汕由深圳全面主导、汕尾积极配合
4.4 平湖—青田“消薄飞地”：山海协作的共同富裕样本
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 启动时间 | 2017年 |
| 空间跨度 | 跨县（青田→平湖） |
| 核心模式 | 村集体抱团、飞地消薄、山海协作 |
“三供三保”机制深度拆解：
第一步：出资与出地。 青田县通过“飞地抱团”模式，组织265个薄弱村共同集资，提供土地指标。一期投资额1.95亿元。青田县1.06万户低收入家庭通过“集体出一点、银行贷一点、企业帮一点”等“十个一点”举措参与筹资。
第二步：建设与招商。 平湖在国家级经济技术开发区内划出土地建设园区，负责招商运营。
第三步：保底与分成。 前五年，青田县265个村每年可获得实际投资总额10%即1950万元的投资固定收益。后五年，转为“厂房实际租金+园区企业税收地方所得部分50%”的模式。
第四步：能力培养。 青田派干部参与园区管理，在实战中学习招商、运营、服务企业的能力。
成效数据：
- 累计向青田返回收益近1亿元
- 在平湖方向，产业飞地已成功引进4家企业
- 在嵊州方向，每年按实际投资总额10%的比例，为青田返还300万元固定收益
- 该项目已带动1.5万低收入群众增收
数据口径说明：以上收益数据为两地共享考核指标。
荣誉：
- 入选浙江省精准扶贫十大案例（2020年）
- 入选全省高质量发展建设共同富裕示范区首批试点（2021年）
- 入选全省首批共同富裕最佳实践案例（2022年）
第五章 主要省域模式深度解析
5.1 广东模式：立法托管+链主驱动的产业飞地
5.1.1 正向飞地旗舰——深汕特别合作区
（详见4.3节）
5.1.2 广清产业园
由广州市委托广州开发区、黄埔区主导开发建设（属地政府负责社会事务），是广东省5个承接产业有序转移重点主平台园区之一。截至2025年底，园区累计完成工业总产值近1200亿元，全口径税收约26亿元；累计签约项目353个（其中约80%项目来自广州），累计投（试）产工业企业219家，已培育规上企业108家。2025年上半年，园区累计完成工业总产值118.15亿元，同比增长27.1%。2025年新签约项目39个，计划总投资100.8亿元。累计提供就业岗位超3万个，带动清远本地就业人数1.2万人。
5.1.3 广梅产业园
2025年，梅州高新区（广梅产业园）全年实现工业总产值180.3亿元，同比增长50%，规上工业总产值161亿元，同比增长51.7%。新引进项目21个，计划总投资约40亿元，项目达产后预计年产值170.6亿元。固定资产投资15亿元、工业固投14.2亿元，分别同比增长19.9%、38.3%。商贸额150亿元、同比增长84%。
数据口径说明：以上工业总产值为全口径，规上工业总产值为规上口径。
5.1.4 广东省级统筹
2005年，广东在全国首创省产业转移工业园。二十年后，106个省产业园遍布南粤大地，工业总产值突破2万亿元。2023年广东发布《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》，构建“7个大型产业集聚区+15个主平台+106个省产业园”的梯次格局。
5.1.5 反向飞地矩阵
2023年2月28日，宝安区建成全省首个“反向飞地”园区——河源龙川（宝安）科技创新中心。粤东西北12市实现“反向飞地”全覆盖。
5.2 江苏模式：南北共建的制度典范
5.2.1 江阴-靖江工业园区
（详见2.3节）
5.2.2 苏宿工业园区
（详见2.4节）
5.2.3 全省推广的制度化路径
45家南北共建园区（2016年峰值），2019年择优开展高质量发展创新试点。在8家高质量发展园区中，2024年新开工亿元以上工业项目73个。
5.3 浙江模式：山海协作的持续迭代
5.3.1 金磐开发区（1995年）
（详见4.1节）
5.3.2 衢州海创园（2012年）
（详见4.2节）
5.3.3 2026年浙江“发展飞地”新动向
“发展飞地” 是指浙江省将原有的“科创飞地、消薄飞地、产业飞地”三大飞地类型整合提升后的统称，旨在推动经济强县、国有企业在山区海岛县建设“飞入地”，健全税收分成、成本共担、利益共享机制。
最新进展：
- 浙江首个市级“发展飞地”落地丽水：依托宁波重点产业平台规划建设，聚焦高端制造、数字经济、生物医药等新兴领域，创新构建“研发孵化在宁波、生产转化在丽水”的跨区域协作模式
- 鄞州与衢州携手共建山海协作“发展飞地”新平台，以新设合资公司为纽带
- 青田、平湖、嵊州三地与杭钢集团四方携手，共同组建合资公司
- 2个在外产业类“发展飞地” 共落地37个项目，累计实现到位资金超30亿元
- 鄞州-衢江科创类“发展飞地” 累计孵化项目50个左右，成功引进并落地宁波大学阮殿波院士团队的储能系统集成项目
5.4 湖南模式：从“无协议”到“利益分享制度化”
湖南在飞地经济上虽然起步较晚，但制度设计后来居上。截至2025年，湖南共有省级及以上产业园区130家，其中合作共建园区85家，仅1家“飞地园区”签署了利益分配协议。
5.4.1 桑植“反向飞地”2.0版
2021年6月，长沙县与桑植县结为乡村振兴对口帮扶伙伴。2022年7月，两县在全省率先建成首个反向飞地经济产业园。
1.0版成效（截至2025年底）：
- 园区累计引进企业超178家
- 实现全口径税收超8200万元
- 两地共享外贸指标3.39亿元，占桑植县同期外贸总额83.9%
- 推动“桑品入长”销售额达6200余万元
- 劳务协作带动1381名桑籍劳动力在长稳定就业
2.0版升级（2026年6月2日签约）：
- 将飞地范围从原有两处专属园区延伸拓展至长沙县全域
- 探索推进“桑植牵线招商、长沙承接落地、税收协商共享”的合作模式
- 升级合作的一大亮点是新增“腾飞区”
5.4.2 湖南省级政策突破
2025年11月，湖南出台《关于建立利益分享机制加快推进“飞地园区”发展的通知》和《关于支持“飞地园区”发展的若干政策（试行）》，明确将“飞地园区”分为三类差异化施策：
- 帮扶类“飞地园区” ：前5年“飞出地”与“飞入地”按照不高于4:6比例分享，后5年按照5:5比例分享
- 合作类“飞地园区” ：分享比例和分享年限允许动态调整
- 科创类“飞地园区” ：税收收入原则上归“飞入地”所有
利益分享期原则上为10年，跨省域的“飞地园区”可参照执行。同步出台的《若干政策》从合作机制、财政资金、金融服务、要素保障、科技创新、人才引进、考核评价等7个方面支持“飞地园区”发展。
政策口径提示：以上为湖南省专属政策，外省在参照使用时需结合本省财政、统计制度调整适用。
5.4.3 湘琼先进制造业共建产业园（跨省飞地）
湘琼两省创新采用“共建共管、利益共享、股份合作、委托招商”原则共同打造。园区坐落于海南省东方市，总面积5000亩，布局“一园三区”。
核心数据：
- 截至目前，园区累计引进合作企业30家，计划总投资139.22亿元
- 八所港高排港区一期工程总投资36.5亿元
5.5 东西协作与东北产业飞地（补充案例）
东西协作跨省飞地：
- 香格里拉“飞地”园区落户沪滇临港昆明科技城，是首个“飞地”项目
- 2025年6月，云南省人民政府办公厅印发《关于建立利益共享机制加快推进园区协作发展的通知》，明确支持发展“飞地经济”
- 厦龙合作区积极与厦门火炬高新区、厦门火炬集团合作，2024年10月厦龙山海协作产业园正式揭牌成立
- 黔西南州依托东西部协作机制，引进惠州市仲恺高新区全资投入5.33亿元共建瑞龙产业园
- 广西马山县与深圳市福田区以“五同”理念（同规划、同政策、同招商、同服务、同受益）合力打造2个飞地经济园区
东北产业飞地：
- 辽宁凤城市打造千余亩小浆果“飞地”产业园，8个乡镇30个村投入2000万元种植小浆果
- 吉浙（公主岭）产业园是落实吉浙两省对口合作“一市一园区”部署的重要载体
第六章 飞地经济的运行机制与利益分配
6.1 利益共享的核心机制要素
税收分成比例约定：湖南帮扶类前5年4:6、后5年5:5。深汕合作区财税按深圳、汕尾、深汕园25%、25%、50%比例分成。
经济指标共享：工业增加值、研发投入等核心经济指标允许同时纳入双方考核评价口径。
土地指标跨区域调剂机制：2022年浙江印发政策，支持欠发达县在中心城市和大湾区新区平台建立“飞地”经济。
6.2 飞地经济财政、统计合规红线
基于2017年八部委922号文及各地实践，飞地经济在财政和统计方面存在以下合规红线：
| 合规领域 | 核心规则 | 风险提示 |
|---|---|---|
| 属地统计 | 园区内企业的产值、税收原则上在飞入地统计 | 飞出地与飞入地需就统计口径达成书面协议，避免“两地重复统计” |
| 税收征管 | 税收由飞入地税务机关征管，按约定比例分享 | 分成比例需在合作协议中明确，报上级财政、税务部门备案 |
| 土地指标 | 园区建设用地原则上使用飞入地土地指标 | 不得违规占用飞出地土地指标用于飞入地建设 |
| GDP核算 | 合作区GDP可按约定比例分别计入两地 | 需经上级统计部门认可，不得擅自调整 |
政策口径提示：以上922号文规定为全国通用框架。各省在省级分成、土地指标跨区域调配、财政转移支付等方面的具体政策存在差异，外省在参照使用时需结合本省财政、统计制度调整适用。
6.3 合规操作要点
协议先行：飞出地与飞入地必须签订正式的飞地合作协议，明确税收分成比例、GDP统计口径、土地指标使用、管理权限划分等核心事项。
上级备案：跨县、跨市飞地协议需报上级发改、财政、统计部门备案；跨省飞地需报国家相关部门备案。
动态调整：利益分配机制应根据发展阶段动态调整，避免“一签了之”。深汕合作区分阶段调整分成比例的做法值得借鉴。
透明公开：飞地园区的财政收支、税收返还、土地出让等信息应定期公开，接受审计和社会监督。
第七章 当前面临的主要问题
7.1 治理与制度层面
| 编号 | 治理痛点 | 具体表现 |
|---|---|---|
| G1 | 跨区域协调机制不健全 | 飞出地与飞入地“各管一摊”，管理机构权责定位不明确 |
| G2 | 利益分享机制覆盖不足 | 湖南截至2025年全省85家合作共建园区中仅1家签署了利益分配协议 |
| G3 | 政府主导突出，市场运作不足 | 早期行政推动为主，社会资本参与度不高 |
| G4 | 统计口径不一致 | GDP、税收数据“两地打架”，需上级统计部门协调 |
7.2 产业与创新层面
| 编号 | 产业痛点 | 具体表现 |
|---|---|---|
| I1 | 产业生态单一 | 以深汕为例，区内缺乏能与比亚迪形成良性竞争的第二家整车龙头 |
| I2 | 创新链条断层 | 深汕“研发在深圳、制造在深汕”的简单拆分，如何向上游高附加值环节攀升是考验 |
| I3 | 产城融合压力 | 深汕正处于从“产业园区”向“城市新区”转型的阵痛期 |
| I4 | 梯度陷阱风险 | 飞入地长期处于价值链低端，产业转移传统动力减弱 |
7.3 社会与环境层面
| 编号 | 社会痛点 | 具体表现 |
|---|---|---|
| S1 | 公共服务配套不足 | 深汕“深圳标准”的教育医疗资源尚需时间检验 |
| S2 | 基础设施不完善 | 骨干路网“大动脉”初步贯通，但内部“毛细血管”路网仍不完善 |
| S3 | 人才“来不了、留不住” | 普遍困境，制约飞地园区长期发展 |
第八章 演变趋势与政策建议
8.1 发展趋势研判
从单向帮扶到双向赋能：“反向飞地”从个案走向规模化。衢州海创园首创模式在全国推广。湖南桑植“反向飞地”2.0将飞入地全境纳入承载范围。
从产业转移（1.0）到创新协同（3.0） ：产业转移简单搬运生产环节→科创飞地研发在飞入地、转化在飞出地→双向飞地互设飞地、创新要素对流。浙江“三大飞地”整合为“发展飞地”是最新趋势。
从政府主导向市场主导：早期行政推动为主→当前政府引导+市场运作→趋势是更多引入社会资本参与飞地运营。鼓励飞出地政府通过公开招标、股权合作等方式引入具备产业洞察能力、创投资源储备和成熟运营经验的市场化专业机构负责飞地运营。
从单一功能到复合功能：单一产业载体→产业+科创+城市+共富复合功能转变。深汕“一边建厂、一边建城”是典型代表。
制度设计从“一事一议”走向“体系化” ：湖南出台系统性利益分享机制，浙江建立多层级推进协调机制，飞地经济正在从“试验田”走向“制度化的区域合作模式”。湖南明确支持跨省、跨境的省外飞地合作。
8.2 政策建议
制度层面（针对G1-G4） ：
- 深化飞地园区管理运营体制改革，明确飞地管理机构的法律地位与权责边界
- 借鉴湖南经验，建立省级层面的飞地利益分享机制。湖南帮扶类前5年4:6分享、后5年5:5分享的模式值得推广
- 允许经济指标同时纳入双方考核评价口径
产业层面（针对I1-I4） ：
- 构建“链主引领+配套聚集+服务跟进”的产业生态，避免单一企业过度依赖
- 加快培育新兴增长极，形成多点支撑。深汕新材料领域签约18个项目覆盖光刻胶、固态电池等关键赛道的做法值得借鉴
- 推动飞入地产业从“被动承接”转向“主动适配”，引导飞地园区向产业链高附加值环节攀升
要素层面（针对S1-S3） ：
- 深化城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制
- 改革财政支持方式，从“前期预拨”转向“绩效后补助”
治理层面（针对S1-S3） ：
- 推动飞地公共服务事项全面接入飞出地、飞入地政务系统
- 深汕配套学校、医院、住房同步跟进的“产城融合”模式值得推广
- 建立可复制推广的飞地经济制度经验总结机制
附录A：中国飞地经济核心案例一览表
| 案例名称 | 启动时间 | 模式层级 | 核心数据 | 模式特征 |
|---|---|---|---|---|
| 浙江金磐扶贫开发区 | 1995年 | 跨县飞地 | 2.1km²，累计税收近70亿，工业产值近600亿；十四五规上产值146亿、税收27亿 | 异地扶贫、山海协作、生态补偿 |
| 福建永泰“飞地工业” | 2001年 | 县内飞地 | 7:3利益分成 | 乡镇飞地，利益分成机制萌芽 |
| 江阴-靖江工业园区 | 2003年 | 跨市飞地 | 2025年规上产值283亿；十四五固投132亿、增长71.9%；港口吞吐量8600万吨 | 全国首个跨行政区域飞地园区 |
| 江苏南北共建园区 | 2006年 | 跨市飞地 | 45家，企业2000+，就业70万+ | 省级建制化推广 |
| 苏宿工业园区 | 2006年 | 跨市飞地 | 6园区460个项目、投资2103亿；2025年GDP83.5亿、规上产值153亿 | “总部、研发在苏州，生产在宿迁” |
| 衢州海创园 | 2012年 | 跨市飞地 | 6.7万m²，孵化近百项目，产业化率31%；杭衢合作到位资金150亿 | 全国首个科创飞地 |
| 深汕特别合作区 | 2017年 | 跨市飞地 | 2025年GDP252亿，规上工业863亿（年均+45.3%）；比亚迪投资317亿、产值740亿 | 立法托管+链主产业飞地 |
| 平湖-青田“飞地抱团” | 2017年 | 跨县飞地 | 265个村，累计返回收益近1亿元 | 消薄飞地、山海协作 |
| 湖南桑植反向飞地 | 2022年 | 跨县飞地 | 178家企业，税收超8200万；外贸占比83.9% | 反向飞地2.0 |
| 湘琼先进制造业产业园 | 2025年 | 跨省飞地 | 30家企业，总投资139亿元 | 跨省共建共管 |
附录B：国家及省级飞地经济政策文件汇编
| 年份 | 文件名称 | 发布单位 | 核心内容 |
|---|---|---|---|
| 2017年 | 《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》 | 国家发改委等八部委 | 首次国家层面肯定并推广 |
| 2019年 | 《粤港澳大湾区发展规划纲要》 | 国务院 | 提出“有序发展‘飞地经济’” |
| 2023年 | 《广东省深汕特别合作区条例》 | 广东省人大常委会 | 全国首部“飞出地”主导的省级条例 |
| 2025年 | 《关于建立利益分享机制加快推进“飞地园区”发展的通知》 | 湖南省发改委 | 明确三类飞地差异化分成 |
| 2025年 | 《关于支持“飞地园区”发展的若干政策（试行）》 | 湖南省发改委 | 7个方面支持飞地园区发展 |
附录C：主要术语与概念说明
| 术语 | 定义 |
|---|---|
| 飞出地 | 在飞地经济合作中，输出资本、技术、项目和管理的一方，通常是发达地区 |
| 飞入地 | 在飞地经济合作中，提供土地、劳动力、空间资源的一方，通常是欠发达地区 |
| 飞地园区 | 打破行政区划限制，通过创新规划、建设、管理和税收分成等合作机制，以产业园区为主要载体，在异地通过共建或托管等方式建设产业项目的园区 |
| 正向飞地 | 发达地区向欠发达地区输出产业，在欠发达地区设立的飞地园区 |
| 反向飞地 | 欠发达地区主动在发达地区设立的飞地园区，通常用于研发孵化或市场拓展 |
| 科创飞地 | 以科技创新和研发孵化为主要功能的飞地模式 |
| 消薄飞地 | 以消除集体经济薄弱村为主要目标的飞地模式 |
| 发展飞地 | 浙江省将“科创飞地、消薄飞地、产业飞地”三大飞地类型整合提升后的统称 |
| 县内飞地 | 空间跨度在县域范围内的飞地，协调成本低，如永泰模式 |
| 跨县飞地 | 空间跨度在省内跨县的飞地，需协调省级政策，如金磐开发区 |
| 跨市/跨省飞地 | 空间跨度跨地级市或跨省的飞地，制度复杂度高，如江阴靖江园区、深汕合作区、湘琼产业园 |
| 三供三保 | 欠发达地区“供土地指标、供资金投入、供人管理”，发达地区“保障落地、保障招商、保障收益”的飞地合作机制 |
精准创值，以果跃升。以有限资源，创引领性发展。
杨天河｜创效智库